Voz y Voto en línea

Riesgos en construcción

En tiempos de pandemia

Por: Fernando Traversa*

La pandemia global continúa expandiéndose, las ciencias diariamente producen conocimiento sobre la misma, los impactos en toda su amplitud aún no se dimensionan y cada país y territorio está viviendo su propia experiencia en un momento diferente del proceso. Cualquier análisis ahora es necesariamente una foto temporal.

23 días… 20 países

En un abrir y cerrar de ojos –en términos históricos– toda América Latina se vio impactada por la pandemia (Covid-19: enfermedad producida por un tipo de coronavirus, el virus SARS-coV-2). Brasil fue el primer país de Latinoamérica en reportar casos de este coronavirus el pasado 26 de febrero. La enfermedad se propagó por todo el continente y, el 19 de marzo, Haití se convirtió en el último país latinoamericano en confirmar la llegada de la pandemia a su territorio.

A principios de mayo la región alcanzaba los 300.000 casos reportados de coronavirus, lamentando cerca de 17.000 personas muertas. Cifras menores si se compara el mundo con casi 4 millones de contagios confirmados y 270.000 muertes, o con los 650 millones de personas que habitan en América Latina. Cifras epidemiológicamente severas si se estima que más de la mitad de esa población aún no llegó al invierno o que México colinda con el país que ostenta cerca de 1 de cada 3 contagios confirmados. Cifras engañosas si creemos que los impactos solo se miden en contagios.

Aplanar la curva

La primera reacción ante una emergencia es procurar que lo que emerge nos afecte lo menos posible. América Latina contaba con la ventaja de que la pandemia comenzó en Oriente y afectó duramente a muchos países antes de que se registrase el primer caso en la región. Por tanto, mucho de lo aprendido del sufrimiento de otros dibujaba un conjunto de alternativas entre las que valorar medidas.

Según se ha ido expandiendo la pandemia por la región, las autoridades han endurecido las medidas: con declaraciones de estados de emergencia, catástrofe o desastre; habilitando los estados de excepción y la limitación a los derechos de libre circulación.

Los intentos de frenar los contagios han supuesto medidas desde la suspensión de vuelos al cierre de fronteras; desde la suspensión de clases en todos los niveles educativos de manera transitoria hasta por tiempo indefinido; desde las medidas de confinamiento para personas mayores de 60 años y personas con problemas de salud preexistentes hasta la cuarentena sugerida u obligatoria de toda la población; desde el control del confinamiento recomendando –pasando por sanciones de multa ante incumplimiento– hasta la aprehensión y retención de quienes incumplen la cuarentena. Y un sinfín de otras medidas como la cancelación de eventos masivos, la reducción de la oferta de transporte público, el toque de queda o la prohibición de circulación de vehículos en la noche, el cierre de espacios públicos y servicios turísticos, el cierre de comercios no esenciales y, en muchos países, el despliegue de militares o fuerzas de seguridad en las calles.

Impactos

Los impactos son múltiples. Se pueden diferenciar los epidemiológicos o primarios, de los secundarios: como el colapso de sistemas de salud y funerarias. Y de los impactos terciarios, como los que se visualizan en lo económico, en lo político, en lo ambiental, en la violencia de género intrafamiliar. Los impactos pueden ser tanto de signo positivo como negativo y los cambios pueden ser progresivos o regresivos.

Afinando la mirada en los terciarios, cabe observar los políticos y económicos. Los impactos políticos en América Latina no es fácil analizarlos siguiendo parámetros que pudiesen observarse a priori, como familias ideológicas o situaciones económicas. Si bien en cada país se dibujan diferentes realidades, es posible identificar algunos lugares comunes que dibujan tendencias regionales reconocibles.

Mandatarios cuyo escenario político previo era de baja valoración pública o de fuerte oposición, han reaccionado severa y radicalmente. Parecen haber aprovechado la pandemia como excusa para reprimir, recrudecer los ataques a la oposición y debilitar la protesta popular: es el caso de Bolivia, El Salvador, Ecuador y Chile.

Países en los que los gobiernos o sus ministros de Salud –más temprano o más tarde– han minimizado el impacto del virus, en buena medida por el argumento de que priorizan la economía a la salud, como Brasil, Chile o Colombia. Cuando estos gobiernos nacionales han minimizado la pandemia, muchos gobiernos locales y regionales han asumido el papel de defensa de la salud ciudadana frente a sus gobiernos.

Lo que parece claro es que, ante la incertidumbre desatada por la pandemia y la infodemia, la población busca certezas. Los presidentes que han actuado prontamente y sin dudar parecen estar, por ahora, recibiendo el apoyo de la opinión pública –sean o no epidemiológicamente apropiadas las medidas– como en El Salvador, donde su mandatario exagera pero repunta en su imagen. En el lado contrario, en México –una vez asumida la gravedad de la pandemia– se han tomado medidas ajustadas a las recomendaciones de la oms, pero son consideradas muy moderadas por la población. Tal vez porque aún pesa la imagen de López Obrador minimizando al coronavirus en el prólogo de la historia que hoy escribe la pandemia en ese país.

Entre tanto los gobiernos crecen en su imagen pública, los liderazgos y partidos de oposición, a la izquierda o a la derecha, se ven desfavorecidos o hasta anulados. Excepto en Colombia y Ecuador, donde Petro y Correa crecen como oposición en la valoración política, en Perú y en Paraguay, Martín Vizcarra y Mario Abdo, respectivamente, no encuentran oposición. En Argentina, el ex presidente Macri y sus seguidores, que abandonaron el gobierno dejando un país en crisis, ahora soportan silenciosos el irrefutable liderazgo de Alberto Fernández.

En tanto, en Uruguay la coalición multicolor de derecha que encabeza Lacalle Pou juega fuerte, con decisiones firmes y vistosas, con la ventaja de que 15 años de gobierno del Frente Amplio dejaron una economía en crecimiento ininterrumpido, con problemas fiscales pero robusta; un sistema de previsión social que sostiene a trabajadores y a la población más vulnerable; un sistema de salud fuerte, universal e integrado; un sistema educativo que rápidamente se adapta a la educación a distancia porque cuenta con el Plan Ceibal de una computadora por niño e internet de alta velocidad que facilita el teletrabajo. En ese contexto, la oposición del Frente Amplio es cuesta arriba y el gobierno aprovecha a poner al Parlamento a trabajar en una ley de urgente consideración que nada tiene que ver con la emergencia sanitaria o sus impactos, suponiendo profundos cambios institucionales, políticos y de respeto a los derechos humanos.

Incluso, las agendas electorales de varios países se ven afectadas. En algún caso, en el marco de acuerdos, como en Uruguay donde se aplazaron para septiembre las elecciones departamentales y municipales previstas para mayo, o en Chile, en donde Piñera respira al aplazar hasta octubre el referendo sobre un posible cambio de la Constitución previsto para abril y que –a priori– permitiría desestructurar el andamiaje jurídico que dejó montado el pinochetismo; en otros, como resultado de aprovechar el momentum para torcer o estirar procesos, como en Bolivia, donde quien llegó a la jefatura de gobierno en una franca irregularidad democrática aprovecha para «estirar su mandato», dictaminando el aplazamiento de los comicios de mayo, sin haber aún definido fecha alternativa.

La pandemia no solo ha puesto a prueba los sistemas de salud a escala global, sino también las economías. La lucha contra el virus ha llevado a muchos a poner su sistema productivo en «stand by» con la consecuente caída de la industria y del turismo. Y en muchos casos en que descreen de las medidas de aislamiento, los números de infectados y muertos por la pandemia han generado que la economía no la paren los gobiernos, sino que pare de facto. Si a esto sumamos el desplome de los precios del petróleo y otros factores, la proyección es muy compleja para América Latina y el Caribe.

Seguramente –y según dicen los economistas– todos los países sufrirán, pero el impacto dependerá de las características propias de cada economía. El desmoronamiento de la industria turística afectará mayormente a las naciones caribeñas. El colapso del valor del petróleo afectará a los países productores y favorecerá a los tomadores de precios. La reducción de las exportaciones de materias primas a China, Europa y Estados Unidos pesará mayormente en las economías sudamericanas, mientras que México y Centroamérica sufrirán los impactos esperables por tener economías muy dependientes de Estados Unidos.

En este contexto, la Organización Internacional del Trabajo informa que el efecto sobre el empleo será devastador, superando con creces la crisis 2008-2009, desapareciendo globalmente cientos de millones de puestos de trabajo y estimando un impacto severo en América Latina donde las tasas de empleo informal son muy altas, los sectores en los que se concentra entre el 40 y el 50% del empleo son áreas en riesgo y la espalda fiscal o monetaria de los países para apoyar a los trabajadores es limitada.

Cerrando este sobrevuelo, cabe recordar el incremento de la violencia de género intrafamiliar asociado a la tensión del confinamiento y preguntarse si algunas de las medidas tomadas como respuesta a la emergencia no delinean cambios regresivos, reverdeciendo ideologías totalitarias en tiempos donde la gente clama por el control.

Riesgo y políticas

Un colega dice «como nunca antes, hoy todos los mandatarios del mundo están gestionando riesgos» y otro colega lo corrige diciendo «no gestionan riesgos, apenas responden a la emergencia». Este diálogo denota que conviven en la sociedad conceptos distintos de riesgo y qué es lo que implica gestionarlos. Por tanto, aclaremos a qué nos referimos cuando hablamos de riesgos y cómo gestionarlos, para desde allí analizar las políticas que se están implementando ante esta pandemia. Hablamos de un subconjunto particular de los riesgos al que llamamos riesgo de desastres.

Yo me afilio a la teoría que ha desarrollado la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina que parte de la consideración de los desastres no como hechos aislados, sino como sucesos que se van gestando a lo largo del tiempo según van estableciéndose y desarrollándose condiciones de vulnerabilidad. La vulnerabilidad se va configurando socialmente, en tanto es entendida como una característica del sistema social que evoluciona con este, como resultado de procesos económicos, sociales y políticos. Asimismo, estos procesos, en tanto pueden incidir fuertemente en las condiciones de degradación del entorno, pueden ser origen de nuevas amenazas o del incremento de la peligrosidad de las existentes. Por todo ello, los desastres pueden interpretarse como el resultado de la «construcción social del riesgo» mediante la creación de vulnerabilidades y –en otros– de amenazas, o de ambas cosas a la vez.

Desde esta perspectiva, la construcción y acumulación de riesgos implica que los desastres asociados con el virus y el Covid-19 representan la materialización de condiciones de riesgo, preexistentes y subyacentes, en las sociedades afectadas. Las más afectadas son las que no han invertido en salud, en protección social, en desarrollo científico, así como las sociedades más desiguales, donde la brecha social es mayor.

Para comprender cómo se compone ese riesgo, que es socialmente construido y que está íntimamente ligado a nuestros procesos de desarrollo, quiero referirme a la desagregación de los componentes del riesgo que nos propone Claudia Natenzon en «Riesgos, Catástrofes y Vulnerabilidades».1 Nos dice que riesgo no solo es la relación entre una amenaza/peligrosidad y una vulnerabilidad sino que agrega la exposición y la incertidumbre. Gestionar los riesgos supone conocer y –si es posible– advertir tempranamente la amenaza/peligrosidad, procurar reducir la exposición, reducir la vulnerabilidad, aumentar la resiliencia y dimensionar para reducir la incertidumbre.

«La peligrosidad habla de la potencial amenaza de cualquier fenómeno físico-natural. Los fenómenos físico-naturales no son ni buenos ni malos, existen, se producen. Una erupción volcánica, si no hay ninguna persona afectada, es solamente un objeto de interés de la ciencia, sólo adquieren un carácter catastrófico cuando afectan a determinada población». Cuanto más sepamos de la amenaza mejor podremos actuar en relación a ella. Hace muy pocos meses que se conoce la existencia de este coronavirus. Por eso es que el aporte de la ciencia y el lugar de reconocimiento global que han ganado científicos, epidemiólogos y médicos en esta pandemia es seguramente el valor más notable que dejará este fenómeno. El conocimiento nos da más herramientas para saber cómo actuar y los gobiernos que más se han apoyado en la ciencia han tenido mejores resultados. Hoy sabemos que la amenaza mayor no es el virus y su morbimortalidad, sino su rápida capacidad de contagio y su ritmo de expansión territorial, colapsando a los sistemas de salud en todos los continentes.

«La exposición se refiere a (...) aspectos territoriales y poblacionales: hay que saber el número de personas expuestas, dónde están ubicadas, si están concentradas o no, dónde está la infraestructura, cuál es la localización de los centros para poder atender a la gente cuando es impactada por la inundación, dónde puedo instalar los centros de evacuación. Es decir: hay un peligro y hay una exposición; el peligro es la potencialidad, la exposición es lo que materialmente está frente a esa potencialidad». La exposición al virus es tal vez el aspecto sobre el que más claramente se ha actuado. Las personas están expuestas cuando están en contacto o cerca de otras personas o superficies a través de las cuales pueden infectarse, por lo que las medidas de aislamiento social, tapabocas, lavado de manos –que con matices en todos los países se aplican– atienden directamente a reducir la exposición. Un gran desafío para los latinos que somos culturalmente cercanos (convidamos el mate, nos saludamos con contacto corporal, etc.) y para las grandes ciudades donde hay concentración masiva de personas.

«La vulnerabilidad está referida a las estructuras socio-económicas; la vulnerabilidad es un rasgo constitutivo de la sociedad, nosotros hablamos de la vulnerabilidad para caracterizar esta situación social antecedente al evento catastrófico, la situación de la gente en la normalidad, que es lo que les da –de alguna manera– los elementos para enfrentar la adversidad. La adversidad es poner a prueba un grupo social, las herramientas que tenga para enfrentarla dependen de la situación socio-estructural previa, de su historia en el lugar». Mientras que en el caso del virus una gran parte de la vulnerabilidad puede considerarse intrínseca (comorbilidades, sistema inmunológico, edad, etc), también hay aspectos que son socialmente construidos (hábitos alimenticios, escaso ejercicio físico, etc.). En muchos países se observa que la mortalidad y la morbilidad se concentran en los grupos social y económicamente más desfavorecidos. Parece, por lo tanto, haber una relación cercana entre la vulnerabilidad al virus y los factores de riesgo diario: desempleo, falta de ingresos, adicciones, inseguridad social y personal, vivienda y hábitat deficientes, falta de acceso a servicios básicos (agua o drenaje) y ausencia de acceso a servicios de salud y protección social. Son más vulnerables los ciudadanos de aquellos países donde hay deficiente calidad o falta de acceso a servicios públicos (de salud, de protección social, de agua y drenaje).

«La incertidumbre está colocada en el ámbito de la toma de decisiones. Cuando yo no sé, cuando no tengo un número, cuando no puedo decir qué va a pasar y tengo que resolver la cuestión de todos modos, no puedo esperar a tener esa información (…) cuando las estadísticas estén completas, tengo que atender a la gente hoy. Entonces la incertidumbre está colocada a nivel de percepción de los grupos y en la toma de decisiones políticas. (…) La incertidumbre es manejada cuando se reconoce que existe y se la incorpora como un elemento más de análisis, cuando se reconoce que no se sabe qué hacer. Estos elementos –peligrosidad, vulnerabilidad, exposición– constituyen el riesgo, caracterizan el riesgo, se puede poner un número para cada uno de ellos, hay números para poner. En cambio, en la incertidumbre, no hay números para poner, y entonces aquí se debe poner un método de trabajo, una forma de resolver esto políticamente». En particular, en esta pandemia la incertidumbre es enorme, no se sabe cuándo terminará y eso genera gran ansiedad. Esto, cruzado con la nutrida información que nos llega por las redes, hace que diariamente vivamos en una montaña rusa de emociones y que lo que hoy es válido hacer, mañana ya no lo es. Y como en todo riesgo, el cuánto demore en culminar la pandemia es una variable determinante de la ecuación del riesgo. Ecuación que aún se haría más compleja si se generan riesgos múltiples, como la temporada de huracanes o un sismo.

A modo de cierre

Considerar de manera aislada cualquiera de las cuatro dimensiones que constituyen el riesgo (amenaza, vulnerabilidad, exposición e incertidumbre) con prescindencia de las otras, cierra el camino a la solución integrada de un problema complejo.

Para comprender los impactos de esta pandemia en nuestro continente debemos analizar –cual forense– cómo se generaron los riesgos asociados a este virus. Y para salir de la misma debemos diseñar estrategias que reporten la oportunidad de «reconstruir mejor». A modo de ejemplo, en Europa trece países han reclamado a la Comisión Europea el uso del Pacto Verde como palanca para la recuperación económica del continente post Covid-19, aprovechando para impulsar en Europa la agenda ambiental y de cumplimiento de los objetivos del acuerdo de cambio climático.

La clave está en equilibrar acciones de gestión prospectiva del riesgo (imaginando y dimensionando los escenarios posibles de salida y sus respectivas políticas), de gestión correctiva (fortalecer los servicios de salud, proveer de servicios básicos a quien no los tiene) y gestión reactiva (aislamiento, subsidios de desempleo, entre otros).

Concluyendo, quiero referirme a un documento particularmente relevante para comprender y ampliar estos conceptos. Los invito a leer «La construcción social de la pandemia Covid-19: desastre, acumulación de riesgos y políticas públicas».2

Comparto parte de las conclusiones de ese documento que dice que «Si los riesgos revelados por Covid-19 se construyen socialmente, como propone este documento, también es pertinente preguntarse si el objetivo de las políticas públicas debería ser recuperar el mismo modelo económico que moldeó el riesgo en primer lugar o más bien usar esos recursos para transformar el modelo de tal manera que ese riesgo futuro se reduzca y se aborden las desigualdades sociales que ha expuesto la pandemia.

Por el momento, hay pocos signos de que la pandemia de Covid-19 esté dando lugar a algo más que cambios superficiales (y muy probablemente solo coyunturales) en el discurso político, el modelo económico o las prácticas individuales o colectivas. Puede ser que, como en otros desastres, la ventana de oportunidad política y social que se abre para transformar los factores de riesgo subyacentes se cierra igualmente rápido.

La pandemia de Covid-19 revela lo que otros desastres también revelan. Sin reducir la desigualdad, la pobreza y exclusión, los más afectados verán su riesgo aumentar y no disminuir. La diferencia entre esta pandemia y un desastre normal es que tiene un alcance global. Esto implica que la transformación de los factores de riesgo subyacentes son un desafío global y no solo nacional».


1 Natenzon, C.E.I. y Ríos, D.I., (eds.) (2015). Riesgos, Catástrofes y Vulnerabilidades: aportes desde la geografía y otras ciencias sociales para casos argentinos. Imago Mundi.

2 Lavell, A. et al. (21 de Abril de 2020). La construcción social de la pandemia Covid-19: desastre, acumulación de riesgos y políticas públicas. Red de estudios sociales en Prevención de desastres en América Latina (La Red). https://www.desenredando.org/


Exdirector Nacional del Sistema Nacional de Emergencia, Presidencia de la República, Uruguay. Miembro de la Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina.

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