Voz y Voto en línea

¿Para cuándo los registros?

Democracia

Por: Adriana M. Favela Herrera*

La creación de nuevos partidos políticos es un tema que siempre causa polémica porque se cuestiona su utilidad en un sistema democrático por el desencanto en su desempeño; por ello, se delibera si deben desaparecer, reducir su número al mínimo o permitir que sigan proliferando, y siempre surgen propuestas de disminuir el financiamiento público que reciben, inclusive su supresión, entre otras cosas.

El mismo cuestionamiento se efectuó en 2014 cuando el Instituto Nacional Electoral (ine) debía pronunciarse sobre el registro de nuevos partidos políticos nacionales (ppn). En ese año se otorgó su registro a Morena. Posteriormente, en 2018, en coalición con otros partidos políticos, obtuvo el triunfo en la elección a la Presidencia de la República, logrando la alternancia en ese cargo de elección popular.

A pesar de todas las controversias, lo cierto es que la legislación electoral vigente prevé la posibilidad de conformar nuevos partidos políticos después de cada elección presidencial y el ine debe realizar el procedimiento respectivo, al ser su deber como autoridad. El nuevo procedimiento inició en enero de 2019 y culminará a finales de junio de 2020, cuando el Consejo General del ine determine qué organizaciones obtendrán su registro como nuevos ppn –cuya vigencia será a partir de julio– para que puedan participar en el proceso electoral federal 2020-2021 que inicia en septiembre, salvo que se determine aplazar dichas fechas.

Para constituir un ppn, primero las organizaciones interesadas notifican al ine esa intención. Luego celebran asambleas y obtienen afiliaciones, aprueban sus documentos básicos y realizan una Asamblea Nacional Constitutiva y, finalmente, solicitan al ine el registro como ppn. Ello implica que, aunque un número considerable notifiquen su intención, el mismo se reduce drásticamente al solicitar su registro formal (sólo aquellos que, presuntamente, ya reunieron preliminarmente los requisitos).

En efecto, en el proceso de constitución de ppn 2013-2014, fueron 52 organizaciones las que notificaron al entonces Instituto Federal Electoral (ife) su intención de constituirse como ppn, resultando procedentes 42 solicitudes (81%); de estas organizaciones únicamente 3 (7%) presentaron solicitud formal de registro, a saber: Movimiento Regeneración Nacional (Morena), Encuentro Social (pes) y Partido Humanista, quienes finalmente obtuvieron su registro en julio de 2014, con efectos a partir del mes de agosto siguiente.

En el actual proceso, 106 organizaciones manifestaron ante el ine su intención de constituirse como ppn, de las cuales 89 (84%) fueron procedentes pero solamente 7 (8%) presentaron solicitud formal de registro: 1. Encuentro Solidario (Partido Encuentro Solidario pes); 2. Grupo Social Promotor de México, Partido Político Nacional (México, Partido Político Nacional); 3. Redes Sociales Progresistas, A.C. (Redes Sociales Progresistas); 4. Libertad y Responsabilidad Democrática, A.C. (México Libre); 5. Fuerza Social por México; 6. Fundación Alternativa, apn (Alternativa ppn) y 7. Súmate a Nosotros, A.C (Súmate).

Si bien el 28 de febrero de 2020 concluyó el plazo para que las organizaciones solicitaran su registro ante el ine, lo cierto es que la organización Gubernatura Indígena Nacional, A.C., todavía está en aptitud de agendar y celebrar asambleas debido a la compensación del plazo para constituirse como ppn que ordenó la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf), y presentar su solicitud para obtener su registro como ppn.

Para constituir un ppn es necesario contar con un mínimo de afiliaciones que equivalen al 0.26% del padrón electoral utilizado en la última elección federal, para demostrar que la organización cuenta con suficiente apoyo de la ciudadanía; celebrar asambleas ya sean distritales (en 200 distritos y 300 afiliados cada una) o estatales (20 entidades y 3000 afiliados en cada una) para evidenciar que la organización es suficientemente representativa y está diseminada por el país; contar con documentos básicos; no incurrir en afiliaciones corporativas, gremiales o religiosas y cumplir con las obligaciones de fiscalización consistentes en entregar informes mensuales a la Unidad Técnica de Fiscalización, ello a partir de que notificaron al ine su propósito de constituirse como partido político y hasta que el Consejo General resuelva lo conducente sobre la solicitud del registro.

Los requisitos más importantes –y también los más difíciles de cumplir– son los que dependen del capital humano, es decir, del apoyo de la ciudadanía para alcanzar el mínimo de afiliaciones y para hacer posible la celebración de las asambleas distritales o estatales, mismas que requieren contar con el mínimo de quórum exigido por la ley para considerarse preliminarmente válidas. Estos requisitos implican el ejercicio del derecho de la ciudadanía a afiliarse a alguna organización que pretende constituirse como partido político, pero a su vez se debe verificar que esa afiliación sea auténtica (no falta quienes ofrecen llevar gente a las asambleas para que se logre el quórum o conseguir afiliaciones), que la persona ciudadana sólo apoye a una organización en determinado proceso de creación de nuevos partidos y que no pertenezca a un partido político ya conformado a nivel federal o local.

Tan es así, que la mayoría de las consultas formuladas por las organizaciones versaron sobre estos temas, lo que generó que el ine emitiera 18 respuestas, destacando las siguientes: a) Si era factible llevar a cabo en forma combinada asambleas distritales y estatales para cumplir el requisito de realización de asambleas, lo cual no resultó admisible porque cada organización debía optar por celebrar asambleas estatales o distritales; b) Posibilidad de recuperar afiliados que estuvieron presentes en una asamblea pero luego asistieron a la asamblea de otra organización, que tampoco se estimó posible porque desde un inicio el ine estableció los criterios aplicables cuando existieran múltiples afiliaciones; c) Posibilidad de celebrar asambleas virtuales, lo cual se consideró no factible porque en las asambleas se debe constatar la presencia real de las personas asistentes: que presentaron el original de su credencial para votar, que se alcanzó el quórum legal requerido para la celebración de la asamblea y que durante su desarrollo no ocurrieron incidencias, como la entrega de dádivas para que asistiera la ciudadanía; y d) Solicitud de ampliación del plazo legal para agendar y celebrar asambleas que resultó denegada porque las organizaciones no acreditaron algún impedimento real para que se celebraran las asambleas en el plazo de un año que concedió el ine.

Además, el proceso actual de constitución de nuevos ppn coincidió en el tiempo con la depuración y actualización de los padrones de los partidos nacionales vigentes ordenada por el Consejo General del ine como una medida para erradicar la práctica de realizar afiliaciones indebidas al no contar con las cédulas correspondientes. Durante esta actualización, los partidos ya constituidos podían obtener nuevas afiliaciones, lograr re-afiliaciones o refrendos. De ahí la necesidad de que el ine realizara constantes cruces de información entre las propias organizaciones que pretenden constituirse como partidos políticos y de éstas con los partidos con registro vigente (federales y locales), lo que implicó que fuera hasta que se realizara la revisión final que se constataría el número exacto de afiliaciones que logró cada organización.

El actual procedimiento para constituir un ppn tiene diferencias importantes respecto de anteriores ejercicios porque el ine detectó áreas de oportunidad y buscó las mejores soluciones. Así, privilegió la certeza dejando claro que todos los datos relativos al número de asambleas realizadas y afiliaciones obtenidas eran «preliminares» hasta en tanto se hiciera la revisión por el ine y los diversos cruces de información; se brindó mayor claridad a las organizaciones al conocer el número de afiliaciones capturadas y a quiénes correspondían (al enviar un folio numérico pero también incluyendo el nombre de la persona supuestamente afiliada) y desde el inicio del procedimiento se especificaron los criterios a seguir en caso de duplicidad o multiplicidad de afiliaciones de una misma persona a distintas organizaciones o partidos políticos ya constituidos, entre otros aspectos.

Para propiciar que las afiliaciones fueran auténticas, limitando la utilización de cédulas de afiliación en papel y la utilización indebida de datos del Padrón Electoral, se diseñó una aplicación móvil (App) para facilitar su proceso, misma que privilegió la verificación de su autenticidad, en tanto que para capturar las afiliaciones se exigió la fotografía del anverso y reverso del original de la credencial para votar de la persona interesada, su fotografía viva (para tener constancia de la presencia de la persona que se afilia) y su firma en el formato de consentimiento para afiliarse a determinada organización.

La obligatoriedad de la fotografía viva (presencial) de la persona es un mecanismo que el ine implementó para garantizar que, efectivamente, ésta se presentó físicamente ante el auxiliar de la respectiva organización y verificar que quien porta la credencial para votar es el titular de la misma, que se exhibió el original de dicho documento y que manifestó su voluntad de afiliarse de manera libre e individual a determinada organización para que se constituya como ppn, exigiéndose la fotografía del rostro completo y los hombros de la persona, viendo de frente y directamente a la cámara del dispositivo móvil, con la cabeza erguida y con los ojos abiertos de manera natural, para que después el ine pudiera realizar la comparación con los datos biométricos que obran en las bases de datos del Padrón Electoral.

Sin embargo, diversos representantes de organizaciones interesadas en obtener su registro como ppn impugnaron esa exigencia alegando que el ine excedía su facultad reglamentaria al incorporar en la App el requisito de tomar la fotografía viva de la persona que se estaba afiliando, pero la Sala Superior del tepjf confirmó la exigencia de ese requisito al considerar que no resultaba excesivo ni vulnera derechos de quien busca afiliarse a una organización que pretende obtener su registro como ppn en tanto que la foto viva no constituye un requisito adicional, sino un mecanismo de seguridad para la verificación de la autenticidad de las afiliaciones.1

Con la exigencia de la fotografía viva (presencial) se evitó que personas que por cualquier motivo tuvieran acceso a credenciales para votar con fotografía de las que no eran titulares, las utilizaran para generar un registro de una supuesta manifestación formal de afiliación que en realidad no se realizó, protegiendo así los derechos de la ciudadanía y permitiendo al ine cumplir con su obligación de verificar su autenticidad. Este requisito tiene como objetivo impedir un posible uso ilícito de información comercial o no comercial de las personas ciudadanas sin su consentimiento para afiliarlas indebidamente a alguna organización, entre otras malas prácticas o conductas.

Todos estos mecanismos tienen como finalidad garantizar los principios de certeza y legalidad y evitar que se lleven a cabo conductas irregulares o que las eventuales «trampas» que se realicen tengan un efecto benéfico para alguna organización.

Por ello, se revisa que el documento que sirve de base para cada manifestación formal de afiliarse a alguna organización interesada en constituirse como ppn sea, efectivamente, el original de la credencial para votar expedida por el ine y que dicha persona manifestó su voluntad para ello, para que entonces la afiliación resulte válida, sin que sea admisible utilizar fotocopias o imágenes de dicha credencial, o presentar algún otro documento (como licencias de conducir, tarjetas de farmacias, monederos electrónicos, entre otros), plantillas o credencial simulada a la que se agreguen datos contenidos en el padrón electoral.

Ahora bien, cuando la afiliación se realizó en papel, se verificó que se acompañara copia de la credencial para votar vigente de la persona. De esta forma, el ine pudo constatar la voluntad libre e individual de la ciudadanía para afiliarse a un partido político en formación.

Aunque aún persiste la intención de burlar a la autoridad porque, con la App del ine, se siguen fotografiando documentos distintos a la credencial para votar o fotocopias de la misma, o se envían supuestas fotos «vivas» de personas distintas a las que pertenece la credencial de elector, o se pretende afiliar a personas que nunca han estado registradas en el padrón electoral o cuyos registros ya no están vigentes.

Lo cierto es que, gracias a que ahora se realiza la revisión del cien por ciento de las afiliaciones enviadas por las organizaciones a través de la App, se descarta cualquier documento diverso al original de la credencial para votar, se verifica que el nombre de la persona se encuentre en el Padrón Electoral y que la fotografía viva coincida con los rasgos de la persona que el ine tiene registrada. Por tanto, tales irregularidades no han tenido un impacto importante y, al detectarse, generan la no validación de la supuesta afiliación.

Recordemos que las afiliaciones a las organizaciones se pueden realizar al acudir a las asambleas estatales o distritales, o afiliarse llenando el formato respectivo (identificadas como afiliaciones «resto del país»).

Como ya se dijo, la novedad en el actual proceso es que para realizar la gran mayoría de las afiliaciones se utilizó la App del ine y sólo se aceptaron afiliaciones en cédulas de papel denominadas “régimen de excepción” en los 283 municipios catalogados como de muy alto grado de marginación. De las 7 organizaciones que presentaron solicitud de registro para constituirse como ppn, sólo 4 entregaron cédulas de afiliación por régimen de excepción (Encuentro Solidario, Redes Sociales Progresistas, Fuerza Social por México y Súmate a Nosotros).

Adicionalmente, la App permite contar con un expediente electrónico de cada una de las afiliaciones y con ello se puede acreditar, en su caso, la debida afiliación, por lo que se vislumbra la utilización de la referida App (con sus mejoras constantes hasta lograr que sólo se fotografíe el original de la credencial para votar expedida por el ine), tanto para las afiliaciones para conformar nuevos partidos políticos como para mantener actualizados los padrones de militantes.

Además, para evitar irregularidades y dotar de mayor certeza el proceso de afiliación se adoptaron otras medidas, como la plena identificación de las personas que las organizaciones autorizaron para utilizar la App, lo que facilitó el control de los auxiliares al conocer quiénes eran y cuáles afiliaciones realizaron (impidiendo que cualquier persona actuara como auxiliar). A cada organización se le envió una notificación cuando la App remitía al ine una afiliación, con un folio que permite identificar a qué persona corresponde.

Por otra parte, en el proceso actual, se previeron los casos de afiliación a más de una organización (afiliación múltiple) y la forma de resolver cada caso, privilegiando la última afiliación realizada y la asistencia a alguna asamblea, misma que sólo podría anularse si después la persona asistía a una asamblea de otra organización.

En caso de que dos afiliaciones «en el resto del país» (a través de la App o en papel) fueran de la misma fecha, entones el ine, a través de la Junta Distrital más cercana, consultó a la persona ciudadana para que manifestara en qué organización deseaba continuar afiliada. De no recibir respuesta, la afiliación dejaría de ser válida para ambas organizaciones.

Cuando se advirtió que alguna persona afiliada a una organización también lo estaba a uno o más ppn o locales, se dio vista a los partidos políticos correspondientes para que presentaran el original de la manifestación de voluntad de afiliarse de la persona involucrada. En los casos en los que el partido político no presentó el original de la manifestación, entonces la afiliación se contó como válida para la organización y el partido político debía dar de baja las duplicidades de su base de datos del padrón de militantes.

Si el partido político presentaba el original de la manifestación de afiliación, entonces se privilegiaba la última afiliación o, en su caso, la asistencia a una asamblea de alguna organización y, en este último supuesto, con la posibilidad de que el ine consultara a la persona involucrada a qué organización o partido político deseaba continuar afiliada; en caso de no recibir respuesta, entonces prevalecía la afiliación de fecha más reciente.

La revisión de todos y cada uno de los registros preliminares enviados al ine a través de la App se realizó en la denominada «Mesa de Control» operada por personal de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos (deppp), constatando que las imágenes del anverso y reverso correspondieran al original de la credencial para votar de la persona ciudadana que hizo su manifestación formal de afiliación, que estuviera su fotografía viva (presencial) y su firma.

El ine respetó la «garantía de audiencia» de las organizaciones que pretendían su registro como ppn, pues en todo momento tuvieron acceso a un Portal Web y al Sistema de Información de Registro de Partidos Políticos (sirpp) para verificar el total de registros enviados al ine mediante la App, el número de registros para envío a compulsa contra el Padrón Electoral, de registros con inconsistencias, de registros en procesamiento, duplicados y en «Mesa de Control», así como el concentrado de todos los registros preliminares y nombres de las personas afiliadas a las organizaciones y su estatus. Ello, para que las organizaciones contaran con los elementos necesarios para manifestar lo que a su derecho conviniera al ejercer su garantía de audiencia. Destaca que sólo cinco (5) de las 89 organizaciones solicitaron y desahogaron un total de nueve (9) «garantías de audiencia»: siete (7) sobre inconsistencias en los registros de afiliación recabados con la App y dos (2) sobre afiliaciones en asambleas.

Es claro que el ine ha trabajado arduamente en el actual procedimiento de constitución de nuevos ppn. Nuestra gente estuvo presente en un total de 3,394 asambleas pretendidas que agendaron las organizaciones (3,295 distritales y 99 estatales), la mayoría de las cuales sí se realizaron, aunque algunas no resultaron exitosas.

Limitándonos sólo a las siete organizaciones que solicitaron su registro como ppn se precisa que, en total, se agendaron 2,089 asambleas, pero sólo se celebraron 1,313 a las que asistieron 875,002 afiliados (34.948%); a las asambleas sin quórum asistieron 205,681 afiliados (8.215%) que sí cuentan, pero como afiliaciones en el «resto del país» mientras que, a través de la App, se obtuvieron 1,423,007 (56.836%). En total suman 2,503,690 afiliaciones que han sido verificadas por el ine. Aún falta conocer el número de afiliaciones en papel (régimen de excepción) que se acompañaron a la solicitud de registro.

Se efectuó el cruce de información entre las distintas organizaciones y los ppn y locales pero, debido a la contingencia sanitaria que motivó la suspensión de plazos del proceso para constituir ppn, está pendiente informar a cada organización el número preliminar de las afiliaciones recabadas –así como su situación registral–, al no existir posibilidad de que, en este momento, ejerzan su garantía de audiencia.2

Durante la contingencia, el ine continúa con la revisión de las actas de las asambleas distritales o estatales, así como de las Asambleas Nacionales Constitutivas para verificar si se cumplió con el quórum legal (conocer el número final de asistentes) y si se aprobaron los documentos básicos; además, se revisa si en las actas se registró alguna incidencia y, en su caso, se realiza la investigación correspondiente.

Lo anterior, en el entendido de que se puede anular una asamblea si se acredita que acontecieron incidentes que pongan en duda su validez, como ocurrió en 2014 con Encuentro Social y Partido Humanista, pues en el procedimiento de constitución como ppn se detectó que existió ofrecimiento y/o entrega de dádivas a cambio de la participación ciudadana en ocho y cinco asambleas, respectivamente. Se ordenó a los Vocales que realizaran visitas domiciliarias al 10% del número total de personas afiliadas válidas en cada una de esas asambleas a fin de indagar los hechos y, una vez que se acreditaron, entonces el Consejo General del ine determinó anular dichas asambleas. Además, después se sancionó a Encuentro Social con una multa, misma que confirmó la Sala Superior del tepjf.

Se analiza que los estatutos, declaración de principios y programa de acción cumplan con las exigencias legales; que los nombres que utilizarán como ppn y emblemas los identifiquen plenamente, sin causar confusiones; se constata la presentación de los informes de fiscalización; se verifica la posible participación de asociaciones gremiales y religiosas en el procedimiento de constitución de nuevos ppn, solicitando a la autoridad competente la información respectiva. Por ende, sólo están suspendidas las diligencias con otras autoridades y las compulsas derivadas de la información que proporcionen, así como notificar los resultados de la compulsa final de las afiliaciones preliminares totales ya que el ine sigue avanzando en el proceso de constitución de nuevos ppn, sin que pueda afirmarse que alguna de las siete organizaciones que solicitaron formalmente su registro como ppn ya lo obtuvieron, porque todavía se está revisando el cumplimiento de los requisitos.

En caso de que la contingencia se prolongue, se debe pensar en retomar las actividades suspendidas para tratar de resolver sobre los registros de nuevos ppn a finales de junio de 2020, para que sean vigentes a partir de julio como lo señala la ley respectiva. En caso de que no sea factible realizar las actividades faltantes, entonces se podrían ajustar los plazos y, tal vez, retrasar unos meses la determinación sobre la procedencia o no de los registros como nuevos ppn, aunque son temas que todavía no discutimos en el ine, pero sobre los que debemos reflexionar.

De las actividades que pueda realizar el ine durante la contingencia también depende la constitución de nuevos partidos políticos a nivel local, ya que si bien ese procedimiento está a cargo de los Organismos Públicos Locales Electorales (ople) de cada entidad federativa, es el ine quien verifica que las personas afiliadas cuenten con registro vigente en el padrón electoral y revisa que no exista duplicidad en las afiliaciones, entre las mismas organizaciones que buscan el registro como partido local y entre las afiliaciones de los ppn y partidos locales ya constituidos. El resultado lo informa a cada ople para que determine lo conducente sobre el registro como nuevo partido local.

Aun cuando el ine verificó las afiliaciones de la mayoría de las 24 organizaciones que presentaron su solicitud formal de registro para constituirse como partido político local en ocho entidades (Chiapas, Ciudad de México, Jalisco, Morelos, Puebla, Tabasco, Veracruz y Yucatán), en algunos casos todavía está pendiente la conclusión de verificaciones o notificar a los ople el resultado del cruce de la información, como acontece en los casos de la Ciudad de México, Jalisco, Morelos, Tabasco y Yucatán.

En suma, es evidente que la pandemia del Covid-19 ha afectado la constitución de nuevos partidos políticos nacionales y locales.


1 Ver sentencia recaída al expediente SUP-JDC-5/2019 y acumulados.

2 El 27 de marzo de 2020 se informó al Consejo General del ine que siete (7) organizaciones solicitaron su registro para constituirse como ppn y se señaló que el 27 de abril se informaría a tales organizaciones el total de las afiliaciones preliminares para proceder luego a la garantía de audiencia, que vencería el 6 de mayo. Se precisó que, en la sesión proyectada para el 22 de junio, se determinaría la procedencia o no del registro como nuevos ppn; sin embargo, en la misma sesión, el Consejo General del ine aprobó el Acuerdo INE/CG82/2020 por el que determinó la suspensión de plazos inherentes a las actividades de la función electoral (incluyendo el proceso de constitución de nuevos ppn) con motivo de la contingencia sanitaria derivada de la pandemia del coronavirus, Covid-19.


Doctora en Derecho. Consejera Electoral del Instituto Nacional Electoral (INE).