AMÉRICA LATINA

La pandemia obliga a revisar el paradigma del manualismo electoral.

Mayo 19, 2020 | Por: Leandro Querido

Decía en un artículo que publiqué recientemente que el mundo se encontraba navegando en aguas poco exploradas. La incertidumbre se apoderó de todos los órdenes de una vida que se ha desordenado. En este contexto muchas personas e instituciones buscan adaptarse a los nuevos tiempos. En lo que a nosotros como Transparencia Electoral respecta nos interesa advertir lo que está pasando y lo que podría pasar con los procesos electorales. En una reciente conferencia virtual que realizó a principios de mayo la Organización de los Estados Americanos, Francisco Guerrero, el Secretario de Fortalecimiento de la Democracia dijo que la democracia no podía entrar en cuarentena. Y esto es muy cierto, porque las elecciones deben hacerse de igual modo, no hay lugar para una cancelación del calendario electoral in eternum. De hecho, las indefiniciones en cuanto a la fecha de realización han generado más conflictividad política en el ya denso ambiente. Claro que la gran presión del contexto lleva a autoridades electorales, partidos y gobiernos a reformular los tradicionales modelos de trabajo. Y, como también resaltó el Secretario, la tecnología deberá jugar un papel central en esta etapa que tiene el desafío de constituir un marco de garantía tripartito, ya que deberá garantizar en los próximos procesos electorales el derecho al voto, el derecho a la salud y el derecho a la vida. Y para que todo resulte exitoso la creatividad deberá ir de la mano de la integridad.

Como hemos visto, Bolivia, Paraguay, Uruguay, Chile y República Dominicana postergaron las fechas de sus respectivas elecciones previstas para estos días. Un reciente informe de IDEA Internacional advierte que alrededor de 50 procesos electorales fueron postergados en el mundoi. Entre ellos las regionales de España, y las municipales de Inglaterra y Francia.

Para sorpresa de muchos, Corea del Sur hizo sus elecciones legislativas el pasado 15 de abril con un récord de participación basado en una implementación innovadora y creativa del voto anticipado para descongestionar los recintos de votación y luego, además, dividieron a los electores en cuatro grupos: las personas con Covid-19 votaron a distancia, los sospechados de tener el virus también votaron a distancia, las personas sanas votaron de modo tradicional y las que en las filas se les detectaba una temperatura corporal mayor a los 37,5 grados se las apartaba para votar en determinados recintos con estrictas condiciones de seguridad sanitaria. Desde el punto de vista de la gobernanza electoral estas medidas han sido un éxito.

Por su parte, Estados Unidos mantiene sus elecciones primarias, aunque con algunas reprogramaciones de calendario y ante la presión cada vez más presente de generalizar el voto temprano (early voting) o voto por correo para las elecciones generales de noviembre.

En este marco, Transparencia Electoral realizó una serie de conferencias virtuales en donde se consultó a autoridades electorales y especialistas de empresas que desarrollan soluciones tecnológicas para elecciones. Producto de ello, podemos bosquejar algunas consideraciones acerca de lo que puede deparar el futuro inmediato caracterizado por la incertidumbre y la inestabilidad.

El primer punto que surge es el de la calidad institucional. Es de esperar que, así como un sistema de salud sólido se encuentra en mejores condiciones para enfrentar el problema del virus originado en China, los países con una robusta institucionalidad electoral estarán en mejores condiciones para adaptarse a este nuevo y complejo escenario que no solo afectará el calendario electoral 2020 sino también el de 2021. Solo recordemos que en América Latina hay autoridades electorales que tienen serios problemas para hacer elecciones en condiciones de normalidad. Los últimos procesos electorales previos a la pandemia así lo demuestran, al confirmar que la democracia no goza de buena salud.

Como sabemos, las elecciones en la democracia son el instrumento de todo sistema político para elegir los cargos de representación. La competencia electoral democrática es un recurso fundamental para reducir los conflictos inherentes a toda actividad social. Con respecto a este punto debemos estar atentos porque se han registrado elecciones complicadas en estos últimos meses y porque, además, todo indica que la pandemia podría traer elecciones aún más complicadas. Hagamos un repaso sobre esto. El último semestre ha sido el más complejo en mucho tiempo en la región. En sólo seis meses hemos tenido: una elección manipulada (Bolivia), una elección extraordinaria (Perú), una elección suspendida (República Dominicana), una elección que no se llevó a cabo (Haití) y una elección sin resultados (Guyana).

Veamos una por una. Las Elecciones Generales de Bolivia 2020 se preveían complejas desde el inicio. El presidente Evo Morales había resuelto candidatearse a pesar de que la Constitución se lo impedía y de que la ciudadanía se había manifestado en contra de esta posibilidad mediante un referéndum en 2016. El día de la elección, la interrupción de 23 horas de la transmisión de resultados y el posterior cambio en la tendencia de la votación, que contradecía a tres conteos rápidos independientes, levantó sospechas. Posteriormente, los equipos de la Organización de los Estados Americanos (OEA) detectaron actas adulteradas, así como dos servidores ocultos por donde pasaba información en la infraestructura del Tribunal Electoral. Esta manipulación quirúrgica buscó garantizar un resultado favorable al gobierno fuera cual fuera la voluntad popular. Recientemente el matemático y economista John Newman presentó un minucioso estudio que avala el desempeño de dicha auditoria de la OEAii.

El caso haitiano es también muy preocupante porque el pueblo no ha podido expresarse en las urnas. Las elecciones debieron haberse hecho en noviembre del 2019 para renovar la totalidad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado, pero ni siquiera se convocaron. 

Respecto de las Elecciones Congresales Extraordinarias de Perú cabe señalar que, aunque se dieron en un escenario políticamente complejo, su resolución fue exitosa. Los comicios fueron convocados en septiembre de 2019 tras la disolución del Congreso decretada por el presidente Martín Vizcarra. Este conflicto entre poderes, que generó una gran tensión sobre el sistema político en su conjunto, fue resuelto recurriendo al poder judicial, tal como había sugerido la Secretaría General de la OEA. El Tribunal Constitucional falló que la disolución del Congreso y la convocatoria a elecciones no presentaba vicios de ilegalidad. Las elecciones convocadas en poco tiempo fueron exitosas y así los problemas de la democracia peruana fueron resueltos como debe ser: con más democracia. 

A diferencia de Perú, en el caso dominicano no fue un elemento político sino un defecto técnico el que puso en jaque al sistema electoral. La misma mañana de las Elecciones Municipales, cuando ya se había iniciado la votación, se decidió suspender los comicios debido a problemas relacionados con el sistema de voto electrónico. La Junta Central Electoral había decidido que para las elecciones del 16 de febrero se utilizara esta nueva tecnología en 18 distritos que reunían ni más ni menos que el 62 por ciento del padrón. Sin embargo, la autoridad electoral implementó un proceso de incorporación de tecnología con empresas que no tenían trayectoria en materia electoral y sin realizar todas las auditorías previas que corresponden. El resultado no tardó en llegar. A las 11hs. del domingo electoral los comicios fueron suspendidos. Luego, la propia autoridad electoral solicitó a la OEA una auditoría del sistema, la cual reveló que no había habido sabotaje ni intento de fraude, y que la causa raíz del problema correspondía a un defecto del software utilizadoiii. Un mes después, tras un diálogo abierto con partidos políticos y sociedad civil y recurriendo al voto manual, las elecciones se llevaron a cabo con éxito y en tiempo record. De nuevo los problemas de la democracia se resolvieron con más democracia. 

En estos meses complejos hay que resaltar el caso costarricense. No sólo organizaron perfectamente sus elecciones locales, sino que también iniciaron los debates para limitar la reelección indefinida de alcaldes, recomendación reiterada de las Misiones de Observación Electoral de la OEA. 

Nuestro recuento cierra con las Elecciones Generales de Guyana. A más de dos meses de celebrados los comicios, el 2 de marzo pasado, aun no conocemos los resultados. Esto debido a que no se quiso concluir, de manera transparente y abierta, el conteo de votos en el mayor distrito del país. La Misión de la OEA denunció este hecho a través de su Misión de Observacióniv

Los casos reseñados dejan en evidencia que, a pesar del progreso de las últimas décadas, los procesos electorales latinoamericanos aún enfrentan obstáculos importantes. En los próximos 18 meses tendremos elecciones sumamente complejas en la región. El avance de la pandemia hizo que se reconfiguraran los cronogramas previstos. Más de 50 elecciones fueron reprogramadas en el mundo. En nuestro continente ha pasado con las departamentales y municipales de Uruguay previstas para el 10 de mayo, con las de primarias y departamentales de Paraguay del 12 de julio y 8 de noviembre respectivamente, con el plebiscito de Chile del 26 de abril y con las generales de Bolivia del 3 de mayo.

Además, 2021 comienza con las generales de Ecuador y Perú, elecciones que a primera vista revisten mucha intensidad. En el caso de Ecuador algunos magistrados consideran que el voto electrónico es la solución necesaria para los tiempos que corren, en cuanto al caso de Perú el nuevo Congreso tiene el reto de profundizar la reforma electoral y debate la implementación del voto anticipado, el voto postal para los residentes en el extranjero y el voto electrónico para las elecciones internas partidarias. El caso peruano también arroja algunas dudas. El experto peruano José Villalobos advierte que en este proceso de reforma electoral no están participando quienes van a tener la conducción de los organismos electorales. Tanto la ONPE y el RENIEC no cuentan a la fecha con sus jefes titulares; por lo que debe exigirse a la Junta Nacional de Justicia, que, con la mayor celeridad, pero sin reducir los estándares de calidad, realice los concursos públicos correspondientesv.

Tecnología y Gobernanza Electoral en época de pandemia.

Como podemos advertir, la tecnología bien aplicada es una aliada imprescindible para adaptarse al nuevo escenario. El proceso de incorporación de tecnología ya se había iniciado en la región. La mayoría de los países han modernizado sus procesos adaptándose al cambio tecnológico en el que ya se encontraba el mundo; pero ahora la pandemia puede acelerar este proceso que estaba enfocado en la etapa de distribución logística del material electoral, la identificación de los electores, o el procesamiento y la transmisión de los resultados. Hoy el problema se encuentra en otro lado: en la aglomeración de las personas. Es por ello que la discusión pasa ahora por evitar la concentración de electores y preservar la salud del personal electoral, sean funcionarios generales o de mesa.

En este sentido pueden tomarse dos tipos de iniciativas, unas estructurales y otras de contenido. Las primeras requieren de reformas a las normas -por lo tanto, transitan por un canal específico-, y las segundas son acciones que pueden llevarse a cabo por la propia autoridad electoral.

Los procesos electorales tradicionales están basados en el criterio que he denominado manualismo electoral en donde el papel y el contacto físico o al acto presencial de los electores es el rasgo más característico. Hoy estamos ante una necesidad de revisión de este modelo ligado a la tradición electoral del continente del siglo XIX. El caso más extremo de manualismo electoral lo tenemos en Cuba, en donde todo parece que se ha congelado en el tiempo. Se trata de un caso de elecciones no competitivas, por lo tanto, no democráticas, de partido único, en donde además no interviene ni una sola computadoravi.

Un proceso electoral se divide en tres etapas: la pre electoral, la electoral y la post electoral. A su vez podemos detectar un promedio de 53 instancias desglosadas en las tres etapas mencionadas de todo proceso. 29 de ellas suponen algún nivel de contacto físico que podrían implicar focos infecciosos que atentan contra la seguridad del proceso electoral. Como veremos, muchas de estas instancias son susceptibles de cambios tendientes a evitar o reducir la amenaza de contagio.

En la actualidad no todo es manualismo electoral. Nos encontramos con experiencias exitosas que con innovación y apego a la integridad electoral cambiaron el paradigma de las elecciones. El caso de Estonia es inspirador. Hace 15 años se implementó el voto electrónico remoto como una alternativa al voto presencial con boleta papel. En las últimas elecciones de 2019, el 44% del electorado votó vía internet, a través de su PC o app de teléfono celular. Lo hicieron con éxito desde 145 países distintos y desafiando la amenaza de Rusia en términos de interferencias tecnológicas. Cabe aclarar que Estonia no suprimió el voto manual: agregó el voto electrónico remoto como una opción más. Una suerte de servicio adicional al elector que, por lo que se advierte, es notorio en cuanto a su crecimiento entre elección y elecciónvii.

En nuestro continente también contamos con cambios interesantes en proceso. México cuenta con un manualismo electoral engorroso, que da lugar a filas y a la concentración de personas, y que brinda los resultados de modo muy tardío obligando a las autoridades de mesa a realizar un trabajo agobiante. Sin embargo, los mexicanos en el exterior podrán votar de una manera más amigable y segura. El Instituto Nacional Electoral ha desarrollado un sistema de voto electrónico por internet para que los ciudadanos que residen en el extranjero empadronados en algunos estados determinados puedan votar por su gobernador en las elecciones regionales de 2021. Un cambio sustancial que dividirá las aguas entre los electores que seguirán votando como en el siglo XIX y aquellos que ingresan al siglo XXI. Cuando hablamos de modernización del sistema electoral mexicano no podemos soslayar el trabajo que hacen las OPLESviii (Órganos Públicos Locales Electorales), puntualmente hacemos referencia al Instituto Electoral de Ciudad de México (IECM) y su experiencia exitosa de voto electrónico en los procesos de participación popular y presupuesto participativoix.

En el profundo federalismo de Estados Unidos hay experiencias de todo tipo. Las más innovadoras se encuentran en las experiencias del early voting. El voto temprano le permite al elector votar en los días anteriores a la fecha establecida. La iniciativa evita la concentración de electores de un modo contundente. Esta modalidad puede hacerse en un puesto electoral al que el elector se debe presentar para ejercer el voto o lo puede hacer por correo postal. El voto temprano es una iniciativa que ha funcionado y se utiliza cada vez más. En las últimas elecciones presidenciales de Estados Unidos (2016), casi el 40% de los electores lo hizo a través de esta modalidad. Para estas elecciones de 2020 se podrá votar por correo en 35 de 50 estados, lo que representa nada menos que el 70% de ellos. Cabe destacar que Colorado, Oregón, Washington, Hawái y Utah llevan a cabo todas sus elecciones por correo.

La pandemia profundizó esta tendencia y en la actualidad se debate en la Cámara de Representantes un fondo federal especial para financiar la creciente demanda de los electores de votar bajo esta modalidad.

Vuelvo a la inquietud inicial. ¿En cuántas instancias del proceso electoral podemos evaluar iniciativas para disminuir las posibles instancias de focos infecciosos? En la etapa pre electoral debemos evaluar nuevos protocolos en lo que respecta a registro de votantes, evaluación de centros de votación, operaciones de almacenamiento de materiales, acreditaciones electorales, registro de partidos y candidatos, producción y almacenamiento de boletas, capacitación de personal de locales de votación y capacitación del votante. Por su parte, en la etapa electoral los cambios pueden dirigirse a la logística y distribución, a la votación, a la autentificación del votante, emisión del voto, escrutinio, cierre del proceso y elaboración de actas, auditoría, verificación de resultados y procesamiento y transmisión de resultados.

Entre las alternativas concretas a implementar podemos destacar la recopilación de la información de los centros de votación para establecer protocolos que garanticen el distanciamiento que disminuya los riesgos de contagios, la reducción del número de votantes en los centros de votación, la capacitación y evaluación online del personal temporal para la elección, la incorporación de tecnología para el registro y la identificación del votante, de manera de minimizar el contacto. Además, la acreditación de observadores electorales a través de plataformas tecnológicas que se basen en la validación de la ID y biométrica (foto) que se contraste con un repositorio oficial. Protocolos para mitigar los contagios durante la impresión de boletas, almacenamiento y distribución de material, mecanismos de desinfección (inyección de ozono) de áreas de operación, protocolos para garantizar que los electores y otros actores salvaguarden su salud: pantallas acrílicas en las mesas de votación, marcadores descartables para las boletas, desinfección con luz ultravioleta, máscaras, guantes, distancia social, etc.

Otro aspecto a resaltar es la posibilidad de la digitalización de las actas para que los centros de procesamiento no tengan material potencialmente contaminado, los instrumentos de votación alternativos como la mencionada votación temprana, es decir, voto por correo postal o voto por internet.

Finalmente, y luego de todas las posibles iniciativas a evaluar, volvemos al punto del inicio. Todos estos cambios deben hacerse con apego a la integridad electoral, que mucho se vincula con la situación de la institucionalidad democrática de cada país. Este es el verdadero desafío, porque el escenario se divide una vez más entre los países que adoptan el cambio positivo e innovador y los que aprovechan las circunstancias para reducir la competitividad electoral y lesionar los derechos políticos. El virus del ventajismo electoral siempre está al acecho.


i Idea Internacional, Informe del Impacto del Covid-19 en los procesos electorales. https://www.idea.int/es/news-media/multimedia-reports/panorama-global-del-impacto-del-covid-19-en-las-elecciones
ii Más información aquí: https://www.elcomercio.com/actualidad/estudio-confirmacion-fraude-elecciones-bolivia.html
iii Informe Auditoría OEA competo: http://www.oas.org/documents/spa/press/Informe-Final-Auditoria-Republica-Dominicana.pdf
iv Informe preliminar de la Misión de Observación e OEA en Guyana http://www.oas.org/eomdatabase/MoeReport.aspx?Lang=es&Id=423&MissionId=504
v Villalobos, José. Cómo hacer las elecciones generales 2021 evitando los riesgos de la COVID19. En Noticias Electorales. https://www.noticiaselectorales.com/como-hacer-las-elecciones-generales-2021-evitando-los-riegos-de-la-covid19/
vi Querido, Leandro. Así se vota en Cuba. Ediciones Cadal y Transparencia Electoral. https://www.transparenciaelectoral.org/transparencia-electoral-editorial/asi-se-vota-en-cuba/
vii Delgado, Jesús. Estonia, El pequeño gigante del voto en línea. En Noticias Electorales. https://www.noticiaselectorales.com/estonia-el-pequeno-gigante-del-voto-en-linea/
viii Zamudio, Pedro y García Vélez, Diego. Revista Demoamlat Número 2, mayo 2019. https://www.demoamlat.com/democracia-a-nivel-subnacional-en-mexico-aportaciones-de-los-oples/
ix Alarcón, Myriam. Entrevista a Magistrada del IECM en revista CAOESTE. https://transparenciaelectoral.org/caoeste/entrevista-a-marcela-centurion-yedro-miembro-de-la-junta-promotora-de-caoeste/

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