JUSTICIA

Un revés a la autonomía indígena

Julio 20, 2020 | Por: Karolina M. Gilas

I. El contexto

En la sesión pública del 8 de julio de 2020 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)1 resolvió dos asuntos en los que se apartó de sus criterios previos y, con ello, debilitó la protección de los derechos de autonomía y autogobierno de los pueblos y comunidades indígenas. Esto -—que pasó desapercibido para la mayoría de la opinión pública y los medios de comunicación— resulta clave para comprender el modo en que las instituciones toman decisiones.

México es, conforme a la Constitución federal, un país pluricultural que reconoce los derechos de la población indígena, en especial sus derechos a la libre determinación y autonomía. Sin embargo, estos derechos se ven limitados por la ausencia de regulaciones y mecanismos adecuados que permitan lograr una representación política digna de la población indígena en el ámbito nacional y por la inexistencia o debilidad de las leyes que debieran garantizar el ejercicio del autogobierno de las comunidades a nivel local. A lo largo de los años, el Tribunal Electoral se ha convertido en un aliado importante de las comunidades indígenas, subsanando estas deficiencias, al facilitar el acceso a la justicia electoral y fortalecer el ejercicio de los derechos de pueblos y comunidades.2

En los años recientes empezaron a llegar casos relativos al derecho de las comunidades indígenas ante el TEPJF, relacionados con la exigencia de contar con un presupuesto propio, proveniente de los municipios, mismo que pudieran administrar y ejercer libremente. En este tema controvertido, la Sala Superior emitió una serie de criterios relevantes. En el primero de ellos, donde la comunidad purépecha de San Francisco Pichátaro presentó una demanda en contra de la inacción del Ayuntamiento de Tingambato, Michoacán, ante su solicitud de que se le entregara de manera directa la parte proporcional del presupuesto federal asignado al Municipio. La Sala Superior se declaró competente para resolver este caso al señalar que se trataba de la protección de sus derechos “a la autodeterminación, autonomía y autogobierno, vinculados con su derecho a la participación política efectiva” (SUP-JDC-1865/2015)3. En la sentencia se determinó que, con base en los contenidos de la Constitución federal y los tratados internacionales, el derecho a la autodeterminación y autogobierno de las comunidades indígenas implica la necesidad de ejercicio del presupuesto propio. En caso contrario, apunta la Sala Superior, “se restringiría su contenido esencial y se tornarían en derechos ilusorios carentes de toda efectividad en la práctica social”, ya que “solo a través de un acceso justo y equitativo a los recursos públicos que les corresponden, podrán gozar de una participación política efectiva con las autoridades del Estado mexicano” (SUP-JDC-1865/2015).

Con base en este criterio, la Sala Superior adoptó tres tesis relevantes, en las que estableció que el autogobierno requiere de ciertas condiciones mínimas, que las autoridades municipales deben consultar a las comunidades para juntos determinar las mejores maneras de realizar las transferencias, y que el derecho al autogobierno de las comunidades indígenas incluye la administración directa de parte proporcional de los recursos (Tesis LXIII/20164, Tesis LXIV/20165 y LXV/20166). En pocas palabras, el TEPJF ha reconocido que sin recursos las autoridades indígenas simplemente no pueden ejercer plenamente sus derechos ni sus funciones: sin dinero no hay autonomía.

A partir del caso de San Francisco Pichátaro, la Sala Superior y las salas regionales han resuelto un importante número de casos aplicando el mismo criterio y ordenando a las autoridades municipales la entrega de los recursos económicos a las comunidades indígenas,7 última de ellas hace apenas cuatro meses (SUP-REC-35/2020).

III. Un nuevo criterio

En la sesión pública del 8 de julio de 2020, la misma Sala cambió de criterio. Al analizar dos casos más, ambos relacionados con la administración directa de los recursos por las comunidades indígenas de Oaxaca,8 en una votación dividida 4-3, se tomó la decisión de abandonar el criterio sobre la posibilidad de que este tipo de casos sean conocidos por el TEPJF (SUP-JDC-131/2020 y SUP-JDC-145/2020).

¿Qué cambió? ¿Cómo justificó la Sala Superior el cambio de criterio? ¿Por qué se cambió de criterio sobre algo que ya estaba institucionalizado? La argumentación expuesta en la sentencia evidencia que, para la mayoría de la integración, el punto de inflexión en su interpretación es la decisión emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el amparo directo 46/2018, en el cual se resolvió el conflicto entre la comunidad indígena de Santa María Nativitas Coatlán, Santo Domingo Tehuantepec, Oaxaca, y el Ayuntamiento al que pertenece, respecto de la transferencia directa de la parte proporcional de los recursos que la Federación entrega a los municipios. En el amparo, la SCJN sostuvo dos criterios: el primero, que la autoridad competente para conocer este asunto es la Sala de Justicia Indígena y Quinta Sala Penal del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Oaxaca (TSJEO); el segundo, que no es posible la entrega directa en porcentaje de población, sino que los ayuntamientos tienen la obligación de destinar y asignar recursos económicos a las agencias municipales y de asegurarse que estos recursos estén efectivamente asignados y destinados en beneficio de la comunidad.

A partir del señalamiento por parte de la Segunda Sala de la SCJN respecto de la competencia de la Sala de Justicia Indígena, la Sala Superior ha desarrollado su argumentación, con la que pretende justificar el abandono de los criterios que había sostenido por más de cinco años. El argumento de la sentencia es bastante simple y lineal: la SCJN ha dicho que la competencia respecto de la asignación de recursos municipales es de la Sala de Justicia Indígena y que dicho tema no corresponde a la materia electoral. La Sala Superior simplemente señala que este criterio resulta vinculante para sus decisiones y que, a partir de una nueva reflexión llegó a considerar que, en efecto, la entrega de recursos públicos para su administración directa por parte de una comunidad indígena tiene impacto presupuestal, por lo que “no encuadra en la competencia de los tribunales electorales”.

Con base en este razonamiento, en la sentencia de la Sala se señala la decisión sobre la interrupción de las tres tesis que establecían la competencia del TEPJF en los asuntos relacionados con el ejercicio directo de los recursos presupuestales por las comunidades indígenas como parte del derecho al autogobierno. Asimismo, se sostiene que no se afecta el derecho del acceso a la justicia por parte de las comunidades indígenas, pues para ello existe la jurisdicción especializada en el Estado de Oaxaca.

IV. Los argumentos de los disidentes

Ambas sentencias fueron resueltas por mayoría de votos y que -en ambos casos- la propuesta inicial de resolución —presentada por la Magistrada Otálora para el SUP-JDC-131/2020 y por el Magistrado Infante para el SUP-JDC-145/2020— fue rechazada por el Pleno. La Magistrada Otálora y el Magistrado Infante, acompañados por el Magistrado Rodríguez, emitieron votos particulares en los que expresaron los motivos de su disenso.

En los votos, la Magistrada y los Magistrados centran su argumentación en dos aspectos: en la relevancia del criterio de la Segunda Sala de la SCJN para los casos analizados y en los efectos de la decisión en los derechos de las comunidades indígenas. En cuanto a la resolución del amparo, se señala que esta no es aplicable, pues la Segunda Sala no analizó y no se pronunció acerca de la competencia de las autoridades electorales. Respecto a las consecuencias de la decisión, se subraya que estas serán profundas y. negativas, ya que no existen instancias que pudieran atender a las comunidades que exijan para sí el control directo sobre los recursos (salvo en el Estado de Oaxaca), lo que genera incertidumbre, posible falta de confianza en las autoridades y abre puerta a posibles contradicciones de criterios que establezcan distintos grados de protección de las comunidades en función de su localización. Adicionalmente, la y los magistrados se oponen a la declaratoria de la interrupción de las tres tesis que a lo largo de cinco años dieron sustento a la interpretación del TEPJF, al señalar que esta decisión no ha sido parte de la votación tomada en la sesión pública.

V. Una puerta que se cerró

La decisión de la Sala Superior es preocupante al menos en dos sentidos. Primero, está la baja calidad argumentativa de la sentencia y llama la atención la facilidad en la que se permite que un caso particular tenga un impacto generalizado. La argumentación expuesta en la sentencia que sostiene el cambio de criterio es simplista y, peor aún, contraria a los principios interpretativos de los derechos humanos. La decisión de la SCJN dictada en el amparo 46/2018 no fue tomada por el Pleno, sino por la Segunda Sala, es un precedente aislado (también adoptado en una votación dividida) que no constituye jurisprudencia que obligara al TEPJF. Asimismo, la Segunda Sala no se pronunció acerca de si la asignación de los recursos a las comunidades indígenas pertenece o no a la materia electoral, ya que este problema no era parte de lo analizado en el amparo. Además, el criterio de la SCJN aplica única y exclusivamente al caso particular analizado y extenderlo a otros contextos es un error metodológico y lógico. Finalmente, lo sostenido por el TEPJF es contrario a los principios de universalidad, progresividad e interdependencia de los derechos, pues implica, en los hechos, una restricción a los derechos de las comunidades.

Segundo, se trata de las consecuencias que este nuevo criterio tiene para las comunidades indígenas. La pregunta obligada en este sentido es ¿a dónde podrán acudir las comunidades para defender su derecho al autogobierno? La decisión del TEPJF, contrario a lo que se señala en la sentencia, sí deja en estado de indefensión a las comunidades indígenas de todo el país, salvo del Estado de Oaxaca que sí cuenta con la jurisdicción especializada. En el resto de las entidades federativas no existen tribunales de justicia indígena y con frecuencia ni siquiera hay vías legales adecuadas para que las comunidades pudieran acceder a la justicia.

De esta forma, se cierra una vía importante que permitía a las comunidades dar un paso más en el ejercicio de sus derechos de autonomía y autogobierno. Estamos frente a un retroceso, a una decisión que priva a las comunidades indígenas del país de una vía efectiva para defender sus derechos, de por sí ya limitados y restringidos al ámbito municipal. Sin dinero no hay autonomía y, al mismo tiempo, sin acceso a los tribunales no hay justicia. Que triste que otra vez una visión formalista se imponga en el TEPJF al deber de proteger los derechos de las y los ciudadanos y que triste que sean las comunidades indígenas quienes, otra vez más, quedarán vulnerables ante la falta de protección del Estado.

2 Por ejemplo, en los casos como Tanetze, en el cual se estableció la suplencia total de la queja (significa que el tribunal va a hacerse cargo de las posibles deficiencias que presente el escrito de la demanda), o como los casos de las comunidades de Cherán en Michoacán y Ayutla de los Libres en Guerrero, en los que se protegió el derecho de auto gobierno de las comunidades, permitiendo su transición hacia el sistema normativo interno a pesar de la inexistencia de una legislación específica.

7 Por mencionar solo aglunos casos: SUP-JDC-1865/2015, SUP-JDC-1966/2016, SUP-REC-1151/20217, SUP-REC-682/2018, SUP-JE-89/2019, SUP-REC-553/2019, SCM-JDC-1356/2017, ST-JDC-145/2019, SX-JE-223/2019. Todas las sentencias están disponibles para la consulta en: https://www.te.gob.mx/buscador/

8 Se trata de dos demandas presentadas por integrantes de las agencias municipales de la comunidad de Dolores perteneciente al municipio de Huajuapan de León y San Mateo Yucucuy, perteneciente al municipio de Santiago Tillo, Nochixtlan, ambas del estado de Oaxaca.

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