AMÉRICA LATINA

Elecciones en el Perú: Nuevo Congreso 2020-202

Este domingo, 26 de enero, hay elecciones en el Perú. El proceso electoral es para votar por un nuevo Congreso luego de que el anterior fuera disuelto por el Presidente de la República el 30 de setiembre último.

 

1.    ¿Disolución del Congreso fue constitucional?

 

Un primer debate justamente fue la constitucionalidad de esta disolución y consiguiente convocatoria a elecciones, realizada por el Presidente de la República. Esta disolución se realizó invocando la Constitución, que habilita a disolver el Congreso en caso que se niegue la confianza o se censure a dos Consejos de Ministros.

 

Como se sabe, la confianza y la censura son mecanismos de control político propios de regímenes parlamentarios, que, en el caso peruano, se han incorporado al sistema de gobierno presidencial (lo que configura el denominado “régimen presidencial atenuado”[i]).  La confianza y la censura implican que, a iniciativa del Congreso (censura) o del gobierno (confianza), se somete a votación el respaldo o rechazo a una determinada política o tema ante el Congreso.

 

En el caso, se había negado una primera cuestión de confianza a un Consejo de Ministros en setiembre de 2017[ii]. En este momento, lo que se planteó fue una cuestión de confianza para modificar el mecanismo de selección de los magistrados del Tribunal Constitucional (TC) y aplicarlo al proceso entonces en curso. Al continuar con el procedimiento de selección, sin debatir la cuestión de confianza presentada, el Presidente de la República consideró negada la confianza solicitada y procedió a la disolución.

 

El Presidente del Congreso disuelto cuestionó esta medida ante el Tribunal Constitucional, a través de una demanda en un proceso competencial[iii], conjuntamente con un pedido cautelar.

 

El TC peruano admitió a trámite la demanda (y negó el pedido cautelar), aunque precisando que su decisión no suspendería el proceso electoral convocado[iv]. El 7 de enero último, los magistrados aprobaron por unanimidad que se hiciera pública la ponencia y la sesión para su deliberación y votación. Esta deliberación pública[v], efectuada el 14 de enero, determinó que 4 magistrados votaran a favor de la referida ponencia y 3 en contra, lo que derivó en que se considerara constitucional la disolución[vi]. La sentencia final de este proceso fue publicada el día de hoy (conjuntamente con los votos y fundamentos singulares que se anunciaron durante el debate)[vii].

 

2.    ¿Aplica la reforma política?

 

Como se había señalado, antes de la disolución del Congreso, se encontraba en debate la reforma política impulsada desde el Poder Ejecutivo.

 

En abril de 2019, 12 proyectos fueron presentados para impulsar la reforma política (producto del informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política[viii]), respecto de 6 de ellos se formuló cuestión de confianza en junio del mismo año. Finalmente, con modificaciones importantes, estos 6 últimos fueron aprobados. Sin embargo, al ser dos de ellos de reforma constitucional, quedaban pendientes de seguir el trámite previsto[ix]. Las cuatro reformas legales fueron promulgadas como leyes y publicadas en el diario oficial El Peruano el 27 de agosto de 2019 (Leyes 30995, 30996, 30997, 30998).

 

Con el decreto que disuelve el Congreso también se convoca a elecciones, que, según la Constitución (artículo 134), no podían realizarse en un plazo mayor de cuatro meses[x], lo que deriva en que se fije la fecha de realización para el 26 de enero 2020.

 

Con ello, uno de los primeros debates fue si aplicaba o no la reforma política que había sido recientemente aprobada.  La controversia surge porque en la normativa peruana existe una norma, el último párrafo del artículo 4 de la Ley Orgánica de Elecciones[xi], que determina que solo puede aprobarse normas aplicables a un proceso electoral hasta un año antes de su realización.

 

Sin embargo, el Jurado Nacional de Elecciones, tribunal electoral peruano, emitió prontamente una decisión sobre el particular, estimando que, de conformidad con el artículo antes mencionado de la Ley Orgánica de Elecciones, la reforma política recientemente efectuada no resultaba de aplicación[xii].

 

3.    El Jurado Nacional de Elecciones y algunas decisiones relevantes sobre las candidaturas

 

Otro debate que surgió una vez convocado el proceso, era si los integrantes del Congreso disuelto podían ser candidatos, ya que, en el referéndum realizado en el año 2018, se aprobó, entre otros temas, la prohibición de reelección inmediata de congresistas. Al respecto, el Jurado Nacional de Elecciones, por mayoría, determinó que sí podían postular, especialmente por tratarse de una elección extraordinaria que no derivaría en un mandato de cinco años[xiii].

 

Una incidencia particularmente relevante en esta elección ha sido la gran cantidad de candidatos/as que dejaron de participar en la elección. En total, 722 candidatos fueron retirados de la contienda electoral por diversos motivos: la mayor parte (359) por exclusiones o también por irregularidades en las elecciones al interior de los partidos para su selección (334)[xiv]. Las exclusiones han generado particular atención, debido a que muchas veces se ha determinado el retiro de candidatos posteriormente a que la lista se encontraba inscrita para participar y por temas que, si bien regulados por ley, parecerían ser subsanables y que no deberían generar directamente la improcedencia o rechazo de una candidatura (como la omisión de información sobre bienes y rentas, requisito exigible para su postulación). Algunos candidatos ya excluidos por las instancias electorales han planteado incluso medidas cautelares antes jueces constitucionales para permitir su postulación[xv].

 

Otro debate reciente ha sido si se deben aceptar o no retiros o renuncias de candidatos (ante recientes hallazgos de comisiones de delitos o actos graves). Según el cronograma electoral aprobado por el Jurado Nacional de Elecciones, el plazo venció el 27 de diciembre. Sin embargo, se evalúa si esta puede ser razón suficiente frente al libre desarrollo de la personalidad del candidato/a, a la voluntad -muchas veces consensuada- entre partido y candidato/a o, desde argumentos más jurídicos, por tratarse de un plazo que deriva de una norma reglamentaria y no de rango legal.

 

Finalmente, entre las decisiones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, se ha debatido respecto de su decisión sobre la barrera electoral (hecha pública el 15 de enero último). Como se sabe, la barrera electoral o umbral de representación se refiere a que una organización política debe superar una votación determinada en un proceso electoral con dos efectos: (a) Acceder a la distribución de escaños o posiciones en el Congreso[xvi], y (b) Mantener la vigencia de la inscripción de la organización política[xvii]. En ese sentido, se decidió: (a) Se aplica la barrera para acceder a la distribución de escaños, (b) No corresponde aplicar la valla de cancelación de la inscripción de organizaciones políticas, debido a que el proceso de Elecciones Congresales Extraordinarias 2020 es de carácter extraordinario y no de una elección general como establece la norma. Por tanto, no se cancelará la inscripción de las agrupaciones políticas al cumplirse un año de concluido el proceso si no hubiesen alcanzado al menos seis representantes al Congreso en más de una circunscripción electoral o al menos el cinco por ciento de los votos válidos a nivel nacional, o, en su caso, por no participar en dos elecciones generales sucesivas.

 

4.    Reflexiones finales

 

Según las últimas encuestas, probablemente en mucho debido a la desconfianza en la clase política, especialmente por todo lo acontecido desde el inicio en funciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo, alrededor del 46% de ciudadanos/as aún no define su voto (Ipsos, 19 de enero 2020).

 

Desde el año 2016, conforme a los resultados del “Perfil del Elector Peruano 2016”, publicado por la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana del Jurado Nacional de Elecciones[xviii], parte importante de la ciudadanía (alrededor del 40%) decide su voto en la última semana[xix].

En ese sentido, las proyecciones planteadas en las encuestas si bien importantes[xx], tienen efectos que solo podrán confirmarse una vez que se emitan los resultados de los sondeos a “boca de urna” (el mismo día de la elección, al cierre de la votación, 16:00 horas) y, sobre todo, al tener el avance de los resultados oficiales[xxi].

Con todo, resulta una elección central como mecanismo para superar la crisis política, ahora con un nuevo Congreso.

 

Lima, 23 de enero de 2020



[i] Cfr. SARTORI, Giovanni. “Ingeniería constitucional comparada”. México, FCE, PP. 97-115. Entre los autores que reconocen que en el Perú rige el presidencialismo atenuado (al que algunos denominan presidencialismo latinoamericano), se encuentran, entre otros, ESPINOSA-SALDAÑA, Eloy. “Presidencialismo latinoamericano: sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del Estado de Derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas planteadas al respecto”. En: Revista Jurídica del Perú. Trujillo, Normas Legales, febrero 2002, p. 11; GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución peruana de 1993, Tomo II. Lima, Universidad de Lima, 1998, p. 35; y VALEGA GARCÍA, César. “La responsabilidad política del Gobierno”. En: Lecturas sobre temas constitucionales. Lima, Comisión Andina de Juristas, 1994, p. 201. Para una explicación mayor sobre los alcances de este particular sistema de gobierno (y la valoración de una reforma que fue posteriormente declarada inconstitucional), es posible revisar “¿Modificando el Reglamento del Congreso contra la Constitución” (disponible en http://forseti.pe/periodico/articulos/modificando-el-reglamento-del-congreso-contra-la-constitucion/).

[ii] Posteriormente, el gobierno planteó cuestiones de confianza, ambas aprobadas por el Congreso: la primera, en setiembre 2018, para promover algunas reformas del sistema de justicia y reforma política que fue finalmente aprobado por el Parlamento y ratificado por voto ciudadano a través de referéndum en diciembre 2018; la segunda, en junio de 2019, para promover algunos proyectos priorizados sobre la reforma política. La desnaturalización de algunos de los últimos derivó en que el Poder Ejecutivo presentara un proyecto para el adelanto de las Elecciones Generales (para abril 2020), lo que fue rechazado por el Congreso.

[iii] Este proceso constitucional permite establecer si una determinada entidad u organismo público está actuando dentro del ámbito de las competencias o atribuciones constitucionalmente reconocidas o si, más bien, las está excediendo, omitiendo o incluso afectando las funciones de otra entidad u organismo. El TC peruano ha establecido una tipología sobre los posibles conflictos de competencia (STC 00001-2010-CC/TC, FFJJ 2-4).

[iv] Cfr. Exp. 006-2019-CC/TC (Auto 1 – Calificación, Auto 2 – Medida cautelar).

[v] Se encuentra disponible en https://www.youtube.com/watch?v=WrX17kqAWRI.

[vi] https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/01/Proyecto-de-Sentencia-0006-2019-CC.pdf

[vii]https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00006-2019-CC.pdf

[viii] El 21 de diciembre de 2019, se emitió la Resolución Suprema N° 228-2018-PCM, mediante la cual se creó la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, con el objeto de “proponer las normas orientadas para la implementación de la Reforma Política”. Esta Comisión estuvo integrada por las siguientes personas: Fernando Tuesta Soldevilla (quien la presidió), Jessica Bensa Morales, Milagros Campos Ramos, Paula Muñoz Chirinos y Martín Tanaka Gondo. Se instaló el 04 de enero de 2019, tuvo una duración de dos (2) meses y, con ello, el 04 de marzo de 2019, entregó su informe final, al cual adjuntó doce (12) proyectos normativos (disponible en https://www.gob.pe/institucion/presidencia/informes-publicaciones/267698-informe-final-de-la-comision-de-alto-nivel-para-la-reforma-politica).

[ix] Según la Constitución peruana (artículo 206), toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso en dos legislaturas ordinarias sucesivas (con votación superior a dos tercios del número legal de congresistas) o en una legislatura ordinaria (con votación por mayoría absoluta del número legal de congresistas) con ratificación por referéndum.

[x] Debe tenerse en cuenta que la Constitución peruana señala que si no se realizan elecciones dentro de los cuatro meses de la disolución, el Congreso disuelto se reúne de pleno derecho, recobra sus facultades y destituye al Consejo de Ministros (artículo 136).

[xi] “Todas las normas con rango de ley, relacionadas con procesos electorales o de consulta popular que se publican desde un (1) año antes del día de la elección o de la consulta popular, tienen vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución que declara la culminación del proceso correspondiente”.

[xii] Resolución N.° 0155-2019-JNE, de 10 de octubre de 2019.

[xiii] Resolución N.° 0187-2019-JNE, de 11 de noviembre de 2019.

[xiv] https://portal.jne.gob.pe/Portal/Pagina/Nota/8154

[xv] 2 candidatos han conseguido medidas cautelares favorables, como son Ricardo Vásquez Laguna (Partido Popular Cristiano) y Pedro Gamio (Partido Morado). Respecto del primer caso, la autoridad electoral competente en primera instancia (Jurado Electoral Especial de Lima Centro 1) ha señalado que no es posible cumplir con la resolución (“imposible ejecución”) (Resolución Nº 00683-2020-JEE-LIC1/JNE), pese a un pronunciamiento previo de la instancia electoral final (el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones) que disponía que cumpla con la resolución que concede la medida cautelar (Resolución N.º 0017-2020-JNE) (Cfr. https://elcomercio.pe/elecciones-2020/elecciones-2020-desobedece-el-jee-al-poder-judicial-por-no-reponer-a-candidatos-excluidos-noticia/).

[xvi] Ley Orgánica de Elecciones (artículo 20): 5% de votos válidos a nivel nacional o 7 escaños en más de una circunscripción (“distrito”) electoral.

[xvii] Ley de Organizaciones Políticas de Elecciones (artículo 13 inciso a): 5% de votos válidos a nivel nacional o 6 representantes en el Congreso en más de una circunscripción (“distrito”) electoral.

[xix]https://larepublica.pe/politica/2020/01/21/elecciones-2020-cerca-del-40-de-electores-decide-su-voto-la-ultima-semana-congreso/?fbclid=IwAR0oibTB2SATekt1q86Pv6fuFjEn7jWfSArPNrOX27knMpYRZx3cuzhmT5I.

[xx] Según la legislación peruana, solo se pueden difundir encuestas electorales hasta una semana antes de la elección (artículo 191 de la Ley Orgánica de Elecciones).

[xxi] Ello en mayor medida en una elección sin candidatos presidenciales y que requiere medir resultados nacionales para ver si la suma de votos válidos da para pasar la valla (más de 5% de votación nacional o 7 escaños en más de un distrito), ese porcentaje mínimo que se necesita para entrar a la distribución de escaños o posiciones en el Congreso.

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