Miércoles 13 de diciembre de 2017 11:55 pm
NOTA DE LA SEMANA

Calendarios coherentes

Paula Ramírez Höhne*

El pasado 28 de agosto el Consejo General del INE resolvió ejercer su facultad de atracción con el fin de establecer un mecanismo inédito para ordenar y darle racionalidad a la realización de las elecciones concurrentes del próximo año. Se trata de una decisión necesaria para la adecuada conducción de los procesos electorales, pues busca homologar tres plazos que son medulares en los calendarios locales y el federal, que hoy presentan fechas totalmente disímiles entre sí (véase la Figura 1, donde se ejemplifica con la diversidad de calendarios para elecciones de gobernador).

El problema

Si bien las elecciones concurrentes federales con las locales de 30 entidades del país se celebrarán el mismo día –el 1º de julio de 2018–, el resto de los plazos y fechas previstos para las etapas y actividades que se llevan a cabo en un proceso electoral es distinto en cada estado de la República. Esto es problemático dado que el INE es responsable de múltiples tareas sustantivas de ámbito tanto federal como local, y resulta sumamente complejo cumplir con dichas funciones en momentos distintos y con diferentes plazos según la entidad de que se trate. Pero además, la disparidad de fechas no solo afecta la organización de las elecciones, sino que vuelve inadministrable la contienda político-electoral nacional, dado que las etapas de cada proceso local (es decir, los periodos de precampaña, intercampaña y campaña) difieren de una entidad a otra.

Me explico: mientras algunas entidades estarán en intercampaña, cuando los contendientes se encuentran impedidos de hacer llamado al voto, en otras entidades ya estarán en plena campaña haciendo uso de su derecho a promoverse ampliamente. Esto acarrea complicaciones en varios frentes. Uno es la administración de tiempos del Estado en radio y televisión, pues habría que cuidar que un promocional de campaña no se transmitiera en una entidad que esté en intercampaña, con la dificultad de aquellas en donde se ven y escuchan las mismas señales.

En materia de fiscalización, sería prácticamente imposible para partidos y candidatos consolidar su información contable y calcular el prorrateo de gastos de sus contendientes; mientras que para las autoridades electorales la revisión de los informes y gastos resultaría una tarea fragmentada, con plazos límite sumamente reducidos, por no contar con la sistematicidad necesaria para llevarla a cabo en grupos, según el cargo. La consecuencia de estas complicaciones abriría con toda seguridad un espacio de incertidumbre para el litigio entre partidos y candidatos por posibles actos anticipados de campaña y otras violaciones relacionadas con la propaganda electoral y el ejercicio de los recursos.

Más aún, la capacitación electoral, un trabajo del que se encarga el INE para elecciones tanto federales como locales, sería virtualmente imposible que se llevara a cabo con la coordinación debida y la calidad necesaria si se hiciera en momentos distintos entidad por entidad.

Es preciso ser elocuente: en este trabajo fundamental para la organización electoral en México, mantener los calendarios como se encuentran en la actualidad supondría el diseño e impresión de materiales electorales en distintos momentos, y por lo tanto arrancar con la capacitación también en fechas distintas, ensanchando los márgenes de error por los naturales desfases y posibles contradicciones, y en última instancia poniendo en riesgo la calidad de este trabajo, del que depende en buena medida el desempeño de los ciudadanos que fungen como funcionarios de casilla el día de la elección. No está por demás recordar que en México son estos ciudadanos los que reciben y cuentan los votos, además de ser, por ley, la máxima autoridad en las casillas durante la jornada comicial.

Cuando se analizan los calendarios de las 30 entidades y el federal, encontramos casos tan extremos como el de Quintana Roo, cuyo proceso electoral se iniciaría a mediados de febrero de 2018, mientras que en Zacatecas lo hizo el 7 de septiembre de este año. El arranque de los procesos electorales, no obstante, no es lo que el INE propone homologar pues hacerlo sería jurídicamente muy complejo, sino las fechas límite de las actividades que se despliegan a partir de entonces, y que resultan clave para la coordinación y adecuada organización de los procesos electorales federales y locales.

Como se sabe, uno de los propósitos de la reforma electoral de 2014 fue no solo la estandarización de la función electoral a través de la creación de lo que hoy conocemos como sistema nacional de elecciones, sino también la homologación de los periodos electorales en todo el país, de manera que no se celebren elecciones cada año según la entidad, sino que confluyan en su totalidad en un mismo momento. Para allá vamos, pero mientras eso ocurre, hoy la disyuntiva es organizar elecciones concurrentes bajo un mismo sistema, reglas y rectoría institucional pero con calendarios que, si bien culminan en un mismo día de jornada electoral, cuentan con fechas y plazos previos muy diversos.

La solución

Las áreas ejecutivas del INE, bajo la conducción de los consejeros electorales, hicieron un análisis minucioso de las consecuencias que tendría organizar las elecciones del próximo año con la disparidad de las fechas previstas en los 31 calendarios involucrados. La idea fue formular una propuesta que resultase jurídicamente viable y operativamente razonable, determinar cuáles eran los ajustes mínimos indispensables que había que introducir para garantizar el adecuado desarrollo de las funciones sustantivas a cargo de la autoridad electoral, pero en donde participan partidos y candidatos y que en un momento dado los afectan. Luego de explorar varios escenarios de homologación de calendarios se determinó lo siguiente:

Uno, ajustar a una fecha única la conclusión del periodo de precampañas. Se estableció que las precampañas de todas las elecciones, tanto locales como federales, concluirán el 11 de febrero de 2018.

Dos, establecer una fecha límite para recabar apoyo ciudadano (para quien aspire a una candidatura independiente). Se acordó que el 6 de febrero de 2018 será la fecha límite para recabar apoyo ciudadano federal y local, aunque se puede concluir antes, según la elección de que se trate, pero no después de esa fecha.

Y tres, fijar dos plazos fatales para la aprobación del registro de candidatas y candidatos:

-El 29 de marzo de 2018 para la totalidad de los cargos federales (presidente, senadores y diputados federales) y los ejecutivos locales (gobernadores y jefe de gobierno), así como para todos aquellos cargos locales cuya duración de campañas sea mayor a 60 días.

-El 20 de abril para el resto de los cargos locales. Se trata de una propuesta de homologación de calendarios “mínima”, pues lejos de pretender un ajuste de todos los plazos y fechas de los procesos electorales, se recurrió únicamente a ajustar tres momentos indispensables para lograr el adecuado arbitraje y organización de los procesos, y así garantizar los principios que rigen la función electoral.

Para ejecutar la propuesta, el Consejo General recurrió a su facultad de atraer la potestad que las leyes locales otorgan, en distinta medida, a los organismos públicos locales (OPLE), de modificar los plazos de las actividades previstas para los procesos electorales. Digo “en distinta medida” porque si bien todos los OPLE pueden modificar alguno de los plazos, no en todos los casos pueden ajustar cualquiera de ellos (véase la Figura 2, donde se muestra el caso de homologación para elecciones de gobernador).

La lógica de esta potestad contenida en las leyes locales es darle operatividad a cada una de las etapas del proceso electoral y con ello garantizar el adecuado desarrollo de las elecciones. De hecho, con base en esta misma lógica, el propio INE cuenta con la facultad de realizar los ajustes a los plazos establecidos en la Ley General “a fin de garantizar la debida ejecución de las actividades y procedimientos electorales”.1 Esta facultad cobra mayor relevancia para el proceso electoral de 2017-2018, cuando por única y excepcional ocasión la fecha de la elección se recorre un mes, por lo que resulta coherente que se adecuen ciertos plazos, además de que el INE, en coordinación con los OPLE, debe instalar casillas únicas en las 30 entidades con elecciones concurrentes.

Por lo anterior, y en congruencia con el propósito de estandarización de la función electoral que persiguió la reforma constitucional de 2014, se analizó cada una de las leyes electorales locales, se revisó cada función electoral y el impacto operativo y logístico que produce la disparidad de plazos, y se ensayaron múltiples escenarios de homologación para al fin aterrizar en una propuesta que fuera racional, viable y congruente tanto para las autoridades electorales como para los partidos políticos.

De hecho, la propuesta para ajustar plazos que aprobó el Consejo General fue presentada y deliberada en varias reuniones de trabajo con todos los partidos políticos nacionales, que la enriquecieron y aportaron mayores elementos respecto de los plazos que establecen sus estatutos y que resultaban relevantes para hacer congruentes los calendarios sin afectar las disposiciones internas de cada partido.

Asimismo, se sostuvieron reuniones con los OPLE en donde se pusieron sobre la mesa problemas concretos de algunas entidades que era necesario atender en lo específico, por ejemplo, el caso de Colima, en que la ley otorga la facultad de ajustar plazos al Congreso, a solicitud del Consejo General del OPLE. Estas y otras particularidades de las entidades fueron consideradas en el proyecto que aprobó el INE, para asegurarse de no dejar un solo cabo suelto.

En todo caso, tanto los partidos como los OPLE manifestaron su coincidencia en la relevancia de la homologación, e incluso instaron a que el acuerdo de ajuste de plazos se aprobara en el menor tiempo posible, antes del inicio formal del proceso electoral federal de 2017-2018.

Las impugnaciones

No obstante, el Acuerdo INE/CG386/2017 aprobado por el Consejo General del INE fue impugnado por dos partidos políticos nacionales, aunque uno de ellos desde su representación local en el estado de México. Dichas impugnaciones argumentan, entre otros, que la resolución violenta el principio de reserva de ley, que según esta lectura consiste en que una autoridad no puede regular aquello que una legislación prevé exclusivamente para ser normado por otra autoridad, es este caso, los congresos locales.

Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado a favor de superar el principio de reserva de ley cuando se trate de regular aspectos específicos de una materia no considerados en la propia legislación, y cuando dicha regulación la lleven a cabo órganos autónomos especializados en la materia, como es el caso. Incluso, la tesis de la Corte señala explícitamente que un órgano puede superar la reserva de ley “para desarrollar un cuerpo de reglas que avance los fines estructurales”.2

En este contexto pareciera ser preponderante el principio de coherencia y unidad sistémica para garantizar el adecuado desarrollo de los trabajos y actividades del proceso electoral, que, como se ha explicado, resultaría muy complejo llevar a buen puerto si no se lograra la homologación mínima requerida.

Es inevitable preguntarse a quién le conviene el desorden que imperaría en caso de no poder transitar con los ajustes a los calendarios electorales. ¿Quién se beneficia del río revuelto?

Hemos dicho en diversos foros que nos enfrentamos al reto electoral más complejo de la historia de México, no solo por su tamaño –el inédito número de 18,6263 cargos de elección popular que estarán en juego–, sino por la complejidad operativa y logística que el sistema nacional electoral supone para la puesta en marcha de elecciones concurrentes en nuestro país. La decisión que tomó el INE, ajustar los plazos previstos en las 30 entidades con elección en 2018, es una medida hasta cierto punto audaz, pero necesaria para organizar elecciones concurrentes de manera ordenada, con las garantías que exige nuestro marco legal.

La decisión definitiva está ahora en el Tribunal Electoral. En sus manos queda privilegiar la funcionalidad del sistema sobre la ortodoxia jurídica que no repara en implicaciones, para lograr el fin último que todos perseguimos: llevar a buen puerto los procesos electorales locales y federales de 2017-2018.

* Coordinadora de asesores del secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral
1 Artículo transitorio décimo quinto de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
2 Tesis P./J.48/2015(10ª) Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT). A sus disposiciones de carácter general les resulta aplicable el principio de legalidad modulado constitucionalmente por el modelo de Estado regulador.
3 Un presidente de la República, 500 diputados federales, 128 senadores, ocho gobernadores, un jefe de gobierno (CDMX), 972 diputados locales, 1,595 ayuntamientos, 24 juntas municipales, 16 alcaldías (CDMX), 1,237 concejales (CDMX y Oaxaca), 1,715 síndicos, 12,410 regidores y 19 regidores étnicos (Sonora).
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