Viernes 19 de enero de 2018 7:14 am
NOTA DE LA SEMANA

Cien años de reformismo electoral

Soledad Loaeza*

Me da mucho gusto estar aquí con ustedes en el INE, institución que es uno de los productos más acabados del reformismo electoral y de las batallas más recientes de la democracia mexicana. Digo más recientes, porque entre nosotros es larga la historia de la voluntad de vivir en democracia, en un régimen de ciudadanos en que gobierne la libertad de elegir  a nuestros representantes, y ellos sean responsables ante nosotros de sus decisiones y rindan cuentas de sus acciones. Cien años de reformismo electoral dan cuenta de por lo menos un siglo de búsqueda y de empeños por hacer realidad la igualdad ciudadana que representa el sufragio universal.

Este recinto es más que apropiado para que hagamos un recorrido por la historia de los procesos que nos han traído hasta aquí, al INE, y de su relación con un tema que a todos preocupa: el estado de salud de nuestra democracia.

A nuestra democracia se le ha diagnosticado anemia, entre otros males; nos ha dado gobiernos desarticulados, titubeantes y desconcertados que la han explotado; sufre de un creciente desapego de los ciudadanos, y cuando la miramos con detenimiento nos da la sensación de que navegamos sin rumbo y sin futuro.

Tal vez lo más inquietante hoy es que no podemos imaginar el futuro. No lo hace el gobierno, no lo hacen los partidos políticos. Esta incapacidad es un síntoma grave de debilidad, y plantea la pregunta de si acaso nuestra democracia está en condiciones de enfrentar la campaña presidencial de 2018. ¿Está la respuesta en una nueva reforma electoral, como algunos insisten? Históricamente, ¿cuál ha sido el alcance transformador de las reformas electorales? ¿Son un remedio para la debilidad de la democracia o un simple correctivo?

El régimen político mexicano de hoy no es la democracia que nos prometió la transición, una promesa que en el pasado autoritario se renovaba en la celebración de elecciones cada tres y seis años. ¿Cómo entender que una transición exitosa, como fue la nuestra al menos en apariencia, se haya convertido en una gran desilusión? ¿Por qué lo que comenzó tan bien, mejor incluso que las revoluciones de terciopelo del centro de Europa, parece haberse convertido en un “esperpento”, como llaman algunos críticos a nuestra pobre democracia? ¿Cuál es la responsabilidad de un régimen electoral de tan larga trayectoria, de los partidos políticos, del ciudadano, en la perversión de un proyecto en el que todos parecíamos de acuerdo?

Creo que todos debemos asumir la responsabilidad de defender la democracia con los instrumentos y las armas que tengamos a la mano. Estas ideas son las que traigo al combate.

Propongo emprender la búsqueda de una explicación haciendo un rápido recorrido por la historia reciente de la democracia en México, que es también la historia de las leyes electorales y del voto. No voy muy lejos, solo visito el siglo XX. Lo que me interesa es rastrear la génesis de algunos de los problemas que enfrentamos en la consolidación de la democracia porque creo, con el historiador francés Marc Bloch, que la incomprensión del presente nace de la ignorancia del pasado.

Mucho nos vanagloriamos de nuestras tradiciones revolucionarias, pero hablamos poco de una tradición reformista que ha impulsado cambios y transformaciones de largo plazo en diferentes áreas del gobierno. Desde finales de los años ochenta, cuando se inició la transición, la tradición reformista en materia electoral ha sido particularmente vigorosa y uno de los capítulos más ricos de transformación institucional. La perspectiva histórica arroja luz sobre el presente de elecciones, ciudadanos, partidos y leyes electorales. Lo hago a partir de mi propia experiencia de investigación que, en la búsqueda de la inteligibilidad del presente, me ha llevado a reconstruir diferentes episodios de la trayectoria del voto, de ciertos procesos electorales y de sus instituciones.

Por diferentes razones puede parecer extraño que hablemos de historia electoral. Primero, porque gran parte de los análisis que se hacen hoy en esta materia recurren a modelos descriptivos que intentan penetrar los enigmas de la política mediante la formalización; en segundo lugar, muchos analistas, observadores y estudiosos creen que hasta antes de la gran reforma electoral de 1977, que inauguró la época moderna de las elecciones en México, los procesos electorales eran simples simulaciones, artificios que no tenían relación alguna con la realidad y cuya recuperación no es más que una pérdida de tiempo. Sin embargo, campañas electorales y votos cumplían funciones importantes incluso en los años más oscuros del autoritarismo, cuando no había obstáculo a la manipulación del voto por parte del gobierno y del PRI. Por eso la legislación electoral se mantiene viva, el gobierno la protege y la reproduce.

Aquí introduzco una salvedad. Una de las lecciones que he recibido de este trabajo histórico es que, con gran frecuencia, las intenciones de los responsables de las decisiones políticas, de los presidentes, de los líderes, de los funcionarios públicos, nada o muy poco tienen que ver con los resultados de esa misma decisión. Rara vez, si es que alguna, pudieron calcular acertadamente los riesgos de sus decisiones, y nunca las contingencias. Lo que quiero destacar es que el destino de toda reforma, electoral o de otro tipo, está en cierta medida a merced del azar, porque una contingencia, por ejemplo un temblor, puede incidir sobre la intención original del cambio y reorientarlo. Yo iría incluso tan lejos como para afirmar, sin temor a equivocarme, que así ha ocurrido con las reformas electorales a las que la contingencia impuso su perfil definitivo. Así, me parece, es la historia de la democracia en México, un proceso en que las contingencias –los accidentes de los que hablaba Maquiavelo a su Príncipe– se han impuesto al sentido esencial de sus instituciones, en una sociedad sometida a la esclavitud del presente inmediato, desconfiada de su pasado y miope ante su futuro.

Pueden citarse al menos dos ejemplos: la gran reforma electoral de 1977, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LFOPPE) que diseñaron el presidente López Portillo y su secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, se proponía atraer hacia la política institucionalizada a quienes habían optado por las vías extrainstitucionales de acción, por la violencia y las armas. Sin embargo, de manera inesperada, el PAN fue el principal beneficiario de la reforma, que lo salvó de una de las más grandes crisis internas de su historia.

Un segundo ejemplo de beneficiarios inesperados lo ofrece el Código Federal Electoral (CFE), uno de cuyos propósitos era detener el avance del panismo. Sin embargo, los resultados de la elección de 1988,  a la que entramos sin saberlo como a un cuarto oscuro, favorecieron primeramente a los partidos integrantes del Frente Democrático Nacional (FDN) que había postulado la candidatura presidencial de Cuauhtémoc Cárdenas.

Los procesos electorales como experiencia histórica

Nuestra experiencia electoral es larga. En 2018 se cumplen cien años del 2 de julio en que el presidente Venustiano Carranza firmó el decreto de la Ley para la Elección de Poderes Federales, el primer ordenamiento de su tipo emitido luego del triunfo de la Revolución. Así se inauguró un siglo que se distingue en primer lugar por la continuidad electoral, pues en todo ese lapso no se suspendió una sola elección federal y solo por excepción, si es que acaso hubo alguna, en el ámbito estatal y municipal.1

En total ha habido siete leyes electorales, que en su mayoría fueron reformadas cada una al menos dos veces. No obstante, hay un desequilibrio entre  la primera mitad del siglo, cuando el mismo código electoral estuvo vigente durante casi cuarenta años, y la segunda mitad del siglo, en la que se concentraron las seis restantes, en particular en el periodo posterior a 1989.

¿Qué nos dice esta diferencia? Yo creo que indica la importancia de los comicios para el funcionamiento general del sistema. Esto es, que al término de la Revolución a la élite en el poder no le interesaba la legitimidad que podían darle las urnas, porque le bastaba la que derivaba del triunfo en el campo de batalla. De manera que en su registro de prioridades relegó el tema electoral, que era arriesgado y conflictivo, a un lugar secundario. En cambio, después de 1945, en el mundo de la guerra fría, la élite política hizo un esfuerzo por institucionalizar los procesos de elección, el reconocimiento de una pluralidad política limitada y de la libertad de los ciudadanos para elegir a sus representantes, para responder más a una imagen en el exterior que a demandas específicas, y también para distinguir al régimen mexicano –que todavía se refería a sus orígenes revolucionarios– de las democracias populares del bloque soviético.

En los años ochenta, los procesos y las instituciones electorales fueron instrumentos de gobierno indispensables para la transformación del sistema político que precipitó la transición, y ésta es resultado de movilizaciones electoralistas que se apoyaron en la fuerza del voto para hacer valer la importancia de las reglas del juego en la competencia por el poder. Entonces se volvieron una pieza central en los equilibrios políticos generales.

Dos características generales introducen una periodización distinta en esta historia. Primero, hasta  el CFE de 1986, las iniciativas de ley de reforma electoral las presentaba a la opinión pública, como una concesión del Estado a la sociedad, el jefe del Ejecutivo. Es decir, esas leyes no eran ni la respuesta a una exigencia ciudadana ni el resultado de una negociación, sino una concesión del presidente. Por ejemplo, el secretario de Gobernación, Jesús  Reyes Heroles, inauguró los trabajos preparatorios de la reforma política de 1977 con estas palabras: “El presidente López Portillo […] está empeñado en una reforma política auténtica que active el progreso de México. Está interesado, además, en profundizar el sentido real de nuestra democracia formal”.2

La segunda característica de estas reformas es que reflejan la visión del gobierno, pero sobre todo del PRI, de que el país estaba integrado por una gran mayoría política representada por ese partido, y por varias minorías. El CFE de 1986,  en cambio, habla de la nueva ley como de una respuesta a la demanda de la sociedad, y de la existencia de varias minorías con derecho a la representación. Es decir, abandona el concepto tradicional de la democracia mayoritaria por la noción de la democracia como una poliarquía. Una mirada rápida a la trayectoria de las leyes electorales nos deja ver que, no obstante la manipulación del voto por el gobierno y su partido, las elecciones no eran un artificio, sobre todo en el ámbito municipal; reflejaban bien la realidad y el equilibrio de fuerzas prevaleciente. De ahí que, si queremos entender nuestra historia política, empecemos por conocer la historia de cada una de estas leyes, el contexto que la animó, que definió sus prioridades, los temas en los que hizo hincapié, los intereses particulares de sus promotores.

Con esa abundancia de ordenamientos uno pensaría que nuestros procesos y nuestras instituciones electorales funcionan como un reloj suizo, pero no es así. Las coyunturas electorales invariablemente plantean el problema del fraude y la manipulación, la injusticia de los resultados, la denuncia de la inequidad de reglas y recursos. Peor aún, este argumento ha dado lugar a que muchos pasen por alto la imposibilidad de que las reglas sean equitativas cuando los jugadores son diferentes.

Las mutaciones de la democracia

La democracia es un concepto y una práctica. En ambas acepciones muestra una calidad histórica que la flexibiliza y la conecta con la realidad inmediata. Si seguimos las mutaciones que experimentó entre nosotros en el siglo XX, recorremos buena parte de la trayectoria de las instituciones electorales.

Registro tres cambios importantes: primero, la democracia era la revolución. Poco o nada tenía que ver con elecciones y partidos, su sentido profundo era de liberación, de ruptura de las ataduras de la dictadura. En un segundo momento, durante los años de oro del crecimiento económico, tampoco estaba plenamente identificada con instituciones y procesos electorales. Democracia significaba estabilidad política, eficiencia administrativa y movilidad social; la participación política era secundaria. En esos años, así como los economistas decían que había que crecer primero para distribuir la riqueza después, en política se decía que había que educar primero para participar

después.

La tesis central del PRI sostenía que la democracia era un proyecto de largo plazo, sujeto a la superación del subdesarrollo económico y a la modernización de la sociedad, uno de cuyos requisitos era la adquisición de una cultura cívica. La crisis de 1968 fue la evidencia de que no aceptamos esa propuesta de algunos políticos de aquella época, que afortunadamente nunca llegaron a presidentes.

Fue apenas en los años ochenta, en medio de una pavorosa crisis financiera, cuando la democracia en México adquirió el significado universal de elecciones libres, representación, alternancia y legitimidad de la oposición. Entonces, los mexicanos asumimos el significado clásico del concepto y adoptamos la práctica democrática común.

Una mutación adicional experimentó el concepto, pero ocurrió en todas partes: la noción de democracia mayoritaria, la del 50 por ciento más uno, fue desplazada por el concepto de la democracia pluralista, integrada por muchas minorías, la poliarquía de Robert Dahl. Las consecuencias prácticas de esta redefinición han sido muy grandes; incidieron en el reconocimiento de los derechos de las minorías que antes eran ignoradas precisamente por ser minorías; pero el triunfo de la versión pluralista de la democracia sobre la noción mayoritaria influyó también en fórmulas de representación parlamentaria, en estrategias partidistas y electorales, entre otras muchas reverberaciones. Por ejemplo, desde el CFE, como ya se dijo antes, esta mutación se materializó primero en la ley electoral, y a partir de entonces se extendió a muchos otros terrenos: desde la representación partidista hasta la integración de órganos autónomos.

Revolución y reforma

Como casi cualquier otra institución o proceso político del siglo XX, entre nosotros el origen de la voluntad de construir la democracia se remonta a la Revolución de 1910, aunque la lucha armada y la estabilización posrevolucionaria suspendieron el impulso. No se recuperó sino hasta el fin de la segunda guerra mundial, cuando el presidente Manuel Ávi-  la Camacho, marcado por la violencia de su propia elección y entusiasmado por la alianza política que había establecido con Estados Unidos, introdujo una ley electoral cuya intención general era propiciar el desarrollo democrático.

A diferencia de la mayoría de los procesos e instituciones políticas de la segunda mitad del siglo XX mexicano, la génesis de la historia de ciudadanos, partidos y elecciones no está inscrita en la tradición revolucionaria, sino en una segunda tradición, que es de índole reformadora, y que es no solo alternativa sino antagónica a la tradición revolucionaria. Es la tradición reformista que fue adoptada por un segmento de la élite política.

La ley de Ávila Camacho buscaba poner orden en los procesos electorales, que eran responsabilidad de los municipios. Este tipo de organización se prestaba a disputas, golpes y balazos entre los simpatizantes de los candidatos, así que el objetivo central de esta ley era introducir orden en un proceso que mucho tenía de anárquico, centralizar el control de los procesos para evitar las disrupciones y las consecuencias desestabilizadoras de la competencia partidista.

De ninguna manera es casualidad que esa tradición, en la que está anclada la historia electoral del México de la posrevolución, se haya iniciado durante el gobierno de Ávila Camacho, cuando formó una alianza con Estados Unidos cuya piedra angular era el anticomunismo, el compromiso con la democracia liberal y la pertenencia de México al bloque de las democracias. En este contexto se elaboró la Ley Federal Electoral de 1945, que normalizaba al régimen revolucionario.

Esto no significa que la idea democrática nos haya sido impuesta. Este edificio y la institución que alberga son prueba de la terca determinación que hemos tenido los mexicanos de construir una democracia, muchas veces contra la mejor opinión de los políticos. Esa voluntad mantuvo viva la participación en las urnas en los años más oscuros del autoritarismo, entre 1952 y 1964, cuando la  función  primordial del partido en el poder era el control de la participación política. Por algo, el politólogo inglés Harold Lasswell dijo “Los mexicanos van a votar con la esperanza de que algún día su voto cuente”.

Me parece indispensable hacer explícita la distinción entre las dos tradiciones políticas en las que ha transcurrido la historia de la democracia en México, porque del antagonismo esencial que las opone entre sí, de la tensión que se genera cuando de una y de otra se habla, de sus contradicciones y antinomias, se derivan muchos de los problemas que hoy enfrenta no solo la democracia, sino la gobernabilidad del país y la capacidad de diálogo de los actores políticos.

Creo que la experiencia mexicana ilustra de manera contundente el peso del mito democrático sobre su conflictiva realidad. La Revolución de 1910 está en el origen de la democracia mexicana, ¿pero cuándo una revolución fue democrática? Las revoluciones siempre han sido antidemocráticas en el sentido que hoy le damos al término, porque rechazan el pluralismo y, desde luego, no le dan espacio a la oposición.

Dos legados de la tradición revolucionaria tuvieron que ser superados para que la transición ocurriera: la convicción de que la oposición era una fuerza política ilegítima y la imposibilidad de la alternancia. Aquí me permito evocar un episodio de historia electoral. En diciembre de 1945, el diputado Manuel Moreno Sánchez respondió en defensa del proyecto de ley que el presidente Ávila Camacho había sometido al Congreso y que la diputación obrera había rechazado con el argumento de que era una propuesta de los “reaccionarios”: “ellos también son parte del pueblo mexicano, y nosotros no vamos a negar que sus miembros tienen los mismos derechos que nosotros […] también los conservadores son mexicanos y yo vengo aquí a reclamar el derecho de todos los mexicanos, revolucionarios y no revolucionarios, para que puedan expresar su sentir y su voto”.3

Lo que se objetaba era el principio mismo de la oposición, la legitimidad de la diferencia política de su representación, de su participación en la vida pública.

Conclusiones

La historia de las reformas electorales en el último siglo es la historia de la democracia en México; los cambios en las formas de organización del voto y de los partidos, en las reglas del juego electoral, en el comportamiento del voto y la abstención, dan cuenta de la interpretación dominante de la democracia y de su relación con la realidad. Lo que esto significa también es que la legislación electoral ha sido un reflejo fiel de ideas y de prácticas políticas, que recoge la dualidad de la democracia de la que habla Giovanni Sartori, el ser y el deber ser.

Sin embargo, justo porque no eran adiciones completamente ajenas al sistema político, todos y cada uno de los ordenamientos electorales nacieron sujetos a la tensión derivada de la determinación de la élite política de retener el poder. De tal manera que la historia de la democracia en México en el siglo XX fue una historia de ampliación de la participación, pero también de las estrategias que diseñó la élite en el poder para controlar esa participación, para “orientarla”. El fraude electoral en todas sus formas es la más conocida y más socorrida de ellas. Desde esta perspectiva, la historia del voto, de la democracia y de las reformas electorales en México debería incluir la historia del fraude electoral, que nos persigue como una fatalidad.

No obstante el alcance político del voto y de los procesos electorales en general, creo que vale la pena preguntarnos si no hemos esperado de la legislación electoral, de sus instituciones, la solución de problemas que corresponden a otras instancias, a otras materias. Me detengo un momento en este asunto porque no son pocos los que piensan en una nueva reforma electoral como remedio a la inquietud que provoca entre nosotros el estado de nuestra democracia.

Me parece que problemas tan complejos como la falta de cohesión social, la debilidad del Estado y de la Presidencia de la República, la violencia y la corrupción, para mencionar solo algunos, no son consecuencia del régimen electoral. En todo caso, esos problemas están en el origen del funcionamiento insatisfactorio del régimen electoral o de la creciente disfuncionalidad de los partidos. Una reforma electoral se inscribe dentro de una de las dimensiones de la democracia, pero de ninguna manera abarca todas sus dimensiones.

Además, creo que la reforma electoral se ha convertido en un rehén de los partidos políticos, que la utilizan como carta de negociación, muchas veces para alcanzar objetivos que nada tienen que ver con lo electoral.

En la historia de las elecciones, en las experiencias acumuladas, encontramos las bases del desarrollo de la legislación electoral. La génesis de la desconfianza y la suspicacia que ensombrecen nuestras elecciones está en los procesos del pasado; todavía hoy reverberan los ecos de la campaña vasconcelista de 1929, de las denuncias de Almazán en 1940, de la violencia contra los henriquistas en 1952, del desarreglo de 1988. Conflictos que nunca fueron suficientemente esclarecidos.

Antes de concluir quiero poner sobre la mesa un tema que me parece importante: la sobrerreglamentación de nuestros procesos electorales. ¿Cómo queremos tener partidos de ciudadanos si la autoridad estatal interviene hasta en el contenido o la forma del discurso político? Me refiero en particular a la disposición de la ley de 2006-2007 según la cual durante las campañas “no se pueden utilizar diatribas, calumnias, infamias, injurias, difamación”. Esto equivale  a facultar al INE para que defina el contenido y la forma del discurso político. Así no se construyen los partidos de ciudadanos a los que aspiramos.

Concluyo con una nota amarga. Uno de los objetivos fundamentales del reformismo electoral fue  y ha sido poner fin a las prácticas fraudulentas que distorsionan la voluntad popular. Sin embargo, esta batalla ha sido mucho más ardua que la lucha contra el abstencionismo, como bien lo demuestran desde el 99 por ciento del voto que registró la candidatura de Álvaro Obregón en 1920 hasta los resultados inencontrables y para siempre desconocidos de las elecciones de 1988.

La manipulación del voto en todas sus posibles versiones ha sido uno de los principales obstáculos  a la firme instauración de la democracia, y ha sido invencible porque estas prácticas denotan algo más profundo y arraigado que el mero deseo de triunfo de un partido o un candidato. La persistencia del fraude revela la desconfianza que las élites les tienen a los votantes, a su capacidad para actuar racionalmente. Fue un líder obrero, Blas Chumacero, quien al quejarse de las denuncias de fraude electoral dijo: “Es que si los dejamos votar, eligen a Cantinflas presidente”. En este punto, en cien años nada ha cambiado.

Nuestra democracia es hoy “una acción contrariada, una utopía traicionada”, y si acaso es así, entonces es una democracia como todas. Según el historiador francés Pierre Rosanvallon, la democracia siempre es una desilusión y no puede ser otra cosa, dado que cuando hablamos de ella, hablamos de un régimen indeterminado, en el que las conductas se renuevan sin perfeccionarse. Es un régimen en continua mutación, que cambia al estímulo de la política y que, a partir de principios universales, se materializa en experiencias particulares no siempre comparables 4.

* Profesora investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de México.
Conferencia impartida en el Instituto Nacional Electoral el 6 de noviembre de 2017. Versión revisada por la autora.
1 Esa ley firmada por Carranza en 1918 fue modificada en 1931 y 1943, pero se mantuvo intacta la disposición de que la organización de las elecciones era responsabilidad de los municipios, que además mantenía la fórmula del porfiriato. En cambio, la Ley Electoral Federal de 1946, firmada por el presidente Ávila Camacho, federalizó la responsabilidad y los procesos electorales; es decir, emprendió cambios muy profundos para el conjunto del sistema político: en los años cuarenta federalizar significaba centralizar; en virtud de esta reforma el sistema electoral se convirtió en otro instrumento de la autoridad presidencial, y así fue utilizado para someter a los gobiernos estatales. Esta ley fue reformada en 1949, 1954, 1963 y 1970. En 1973 el presidente Echeverría propuso una nueva Ley Electoral Federal; en 1977 el presidente López Portillo y su secretario de Gobernación inauguraron una nueva etapa en el reformismo electoral con la LFOPPE; en 1986 el presidente De la Madrid elaboró su propio Código Federal Electoral; entre 1989 y 1990 Carlos Salinas negoció con el liderazgo del PAN el Cofipe, que fue reformado en 1991, 1993 y 1994, y de nuevo en 1996 por el presidente Zedillo. En 20062007 se votó la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, LGIPE, reformada en 2012-2013.
2 “Palabras del secretario de Gobernación Jesús Reyes Heroles, presidente de la CFE, en la iniciación de los trabajos de este organismo”, Comisión Federal Electoral, Reforma Política, 1977, núm. 1, pág. XV.
3 “El PRM y la ley electoral, declaraciones de Antonio Villalobos”, 8 de junio de 1944, cit. en: ICAP (1983). Historia documental del Partido de la Revolución, vol. IV, México, págs. 591-593.
4 Pierre Rosanvallon, Discurso pronunciado en 2002 con motivo de su ingreso al Collège de France.
error: Content is protected !!