Viernes 19 de enero de 2018 7:16 am
NOTA DE LA SEMANA

Corrupción y financiamiento político

Daniel Zovatto*

Voy a tratar de poner tres puntos como para hacer un kickoff, la patada de inicio. En primer lugar, creo que estamos ante un momento nuevo en la región, un momento nuevo en el contexto regional y un momento nuevo en el debate en torno al tema de financiamiento político con corrupción, que es al cual me quiero limitar por los pocos minutos que tenemos para hacer la exposición.

El tema de democracia versus corrupción, el del dinero y la política, que es el tema sombrilla del seminario, es muy amplio.

Me parece que es importante que partamos de una definición para que todos entendamos lo mismo cuando hablamos de corrupción. Corrupción es uno de estos términos de los que cada uno tiene una definición en la cabeza, y no necesariamente hay consenso. Yo quiero usar la definición que, por lo general, utilizan los organismos internacionales: “El mal uso activo o pasivo de los poderes de los funcionarios de gobierno para obtener beneficios financieros o de otro tipo, personales o políticos”. Es el mal uso activo o pasivo de una posición de gobierno.

Con este concepto no todo el mundo está de acuerdo, ni pretendo que haya unanimidad, pero sí quiero que cuando hablo de corrupción interpreten claramente a lo que me estoy refiriendo.

Además, siempre me gusta abordar la corrupción, más que desde el punto de vista jurídico, desde el punto de vista económico, y hago esto con mucho respeto, porque a mi derecha tengo a un gran economista, que admiro muchísimo [Rolando Cordera]. Utilizo la definición de Klitgaard, en la cual la corrupción es igual a monopolio más discrecionalidad menos transparencia, y yo le agrego menos capacidad de sanción, que es precisamente el tema que apuntaba Pedro Salazar en su excelente intervención.

Creo que en el tema de corrupción y financiamiento político juegan de manera muy importante los incentivos, y que fundamentalmente es un delito de cálculo económico que consiste básicamente, en términos de la economía de Becker, en el costo de oportunidad, es decir, qué posibilidades hay de que me atrapen si cometo un acto de corrupción; y si me atrapan, qué posibilidad hay de que me condenen y en qué periodo. Por ejemplo, en Argentina un juicio promedio en materia de corrupción dura 14 años, y el nivel de posibilidad de impunidad es superior al 95 por ciento.

Y si me condenan, qué posibilidad tengo de que me impongan una sanción que realmente me due-  la, es decir, que pase largos años en prisión; más un elemento adicional que se ha utilizado mucho en la lucha contra el narcotráfico, pero, en mi opinión, todavía no se está usando lo suficientemente en la lucha contra la corrupción, que es la extinción de dominio, es decir, que me quiten. Entonces, le quiero ir quitando los incentivos a la corrupción.

Esto me parece muy importante para ir planteando la relación entre el financiamiento político y la corrupción desde una perspectiva de incentivos. Desde esta perspectiva, tomando en cuenta la coyuntura que vive América Latina, creo que estamos en presencia de un fenómeno de relación entre financiamiento político y corrupción, entendida desde este punto vista, como nunca antes lo habíamos soñado.

Odebrecht creo que no es el escándalo más grave, pero sí el que tiene una densidad regional y una serie de connotaciones que demuestran el grado de sofisticación que han tenido para establecer este esquema de corrupción, donde claramente la puerta de entrada

–no siempre, pero en varios países– venía de la mano de ayudar a ciertos políticos a llegar al gobierno a través del apoyo que se les daba con un publicista muy conocido, Joao Santana. Son campañas que se pagaban, y una vez que se les hacía llegar al poder o se les facilitaba llegar al poder, obviamente se pedían los retornos en la forma de obras públicas, etc.

Ahí tenemos, creo, un esquema muy importante casi en todas las campañas que hemos revisado en  el último periodo, en Colombia la de Santos y la de Zuluaga, que compitió contra Santos; en Ecuador; en Panamá, Martinelli, pero también Martinelli acusa a Varela de haber recibido; aquí en México; en Brasil, por supuesto; en El Salvador y así sucesivamente. Tenemos un número muy importante de países. Perú quizá sea el caso más dramático que hay en este momento. Un ex presidente, Fujimori, que en esto aparentemente no tiene nada que ver, está preso; otro ex presidente, Humala, y su mujer, están presos vinculados con este tema; un tercer ex presidente está prófugo, Alejandro Toledo, vinculado con este tema; un cuarto ex presidente, García, está siendo investigado por este tema; y el actual presidente Pedro Pablo Kuczynski, está siendo señalado por Jorge Barata, que es uno de los socios de Odebrecht, de haber sido consultor de Odebrecht. Esto demuestra la gravedad; a medida que vamos profundizando en las investigaciones, vamos viendo más.

Creo que tenemos un momento nuevo con una corrupción de muy alto nivel, sistémica, donde se mueven cifras astronómicas, y para este nuevo momento los antídotos y los anticuerpos –para utilizar los dos términos que nos dan los organizadores– en mi opinión no tienen la suficiente fuerza para hacer frente a esta enfermedad con el grado de gravedad que tiene. Es decir, tenemos una serie de instrumentos, de normas, que no nos alcanzan para hacer frente a este problema. ¿Por qué? Porque los incentivos no son los adecuados.

Antes de ir a las propuestas, permítanme dar este ejemplo. Casi todos los escándalos que han sido descubiertos no lo han sido por los órganos electorales, sino por procesos de investigación del periodismo, de la justicia, delaciones, etc. Incluso, uno de los más importantes, el “Lava Jato”, arranca por otro lado, el Tribunal Electoral esto no lo había visto jamás. Entonces, tenemos unos escáneres que no están detectando la enfermedad que tiene este paciente.

Segundo, los instrumentos que tenemos para dar respuesta, los antídotos y anticuerpos, no alcanzan porque los incentivos son perversos. En materia de financiamiento político, salvo contadas excepciones

–México es una de ellas, Brasil es otra y así se van agregando unas pocas más–, el incentivo es violar la ley, romper los topes, maximizar las posibilidades de ganar y en el peor de los casos, si es que me descubren, porque en muchos países tenemos organismos electorales muy débiles como órgano de control, pago una multa.

La multa es un costo incorporado, ¿me explico?, es un incentivo perverso, es como estacionarse en un lugar prohibido para firmar un contrato por el que uno va a ganar 100 mil dólares; en el peor de los casos, cuando salga va a encontrarse con un policía que le diga que por estar mal estacionado va a tener que pagar una multa de 50 dólares.

Revisen claramente las sanciones. Ahora, si subimos el monto y las multas son de un monto mucho mayor, también son incentivos perversos, porque de nuevo es un costo incorporado.

Esto me lleva a mi primera propuesta. Hay que poner a los candidatos en el centro del sistema, sin llegar a criminalizar a la política pero haciéndolos corresponsables, y hay que buscar mecanismos eficaces para hacer un adecuado monitoreo.

Esto presenta un segundo desafío, los criterios diferentes, acaba de analizarlo Pedro Salazar. En países donde el órgano electoral concentra en una sola institución el poder administrativo y el poder jurisdiccional, quizás haya más facilidad de tener identidad de criterios.

En numerosos países de América Latina, donde hay un órgano administrativo que va a hacer la investigación y un órgano jurisdiccional que va a revisar esa investigación, hay la posibilidad de tener criterios disímiles. Ahí tenemos un problema central.

Segunda propuesta: requerimos ir más allá del financiamiento político, que, como lo venimos estudiando en los últimos 30 años, en América Latina pasó por varias etapas. Primero se ignoró, estaba en la periferia, nadie le daba importancia a este tema. Luego lo fuimos llevando al centro de la discusión de la agenda, pero con marcos regulatorios sin verdaderos dientes de control. Después le pusimos dientes de control en varios países, pero estos dientes no responden a la gravedad de la enfermedad. Y ahora estamos en esta nueva etapa, donde tenemos que buscar un nuevo enfoque que permita tutelar no solamente la integridad del proceso electoral, sino también la integridad del sistema político en su conjunto.

No basta ya con que hagamos un sistema de financiamiento que garantice condiciones de equidad y de transparencia, es condición necesaria pero no suficiente. Necesitamos vincular el tema del financiamiento político con el de la lucha contra la corrupción, tráfico de influencias y conflicto de interés. Ese es el enfoque que está recomendando la OCDE y que estamos recomendando en IDEA, ese es el enfoque que estuvimos trabajando con Kevin Casas en la última reunión que hubo acá hace dos años, y ese es el enfoque que siguió el Consejo Asesor Presidencial en Chile.

Ese es el nuevo enfoque de carácter holístico, integral, en el que tenemos que ir vinculando financiamiento político con corrupción, tráfico de influencias y conflicto de interés. De lo contrario, estamos viendo solamente una parte del problema y no tenemos una mirada sistémica. Ese es el desafío fundamental que estamos teniendo, y en materia de corrupción, similar a lo que decía de órganos de control y régimen de sanción en materia de financiamiento político, también estamos bastante atrás, ¿por qué? Porque creo que debemos tener una discusión muy a fondo de muchas de las medidas que en mi opinión son muy efectivas para luchar contra la corrupción pero que rayan, quizá, en el exceso o en la violación de los derechos humanos. Me refiero a delación premiada, me refiero al uso que se hace de la detención preventiva como se está haciendo en Brasil y se comenzó a hacer ahora en Argentina. Me refiero a la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, me refiero a la extinción del dominio para recuperar y a un endurecimiento de las penas. O sea, revisar la parte procedimental penal y también el conjunto de sanciones.

De lo contrario, de nuevo los incentivos terminan siendo muy favorables a que haya corrupción, porque las medidas para combatirla no terminan teniendo un peso significativo.

Un comentario final en relación con lo que decía Pedro Salazar. El tema de justicia es clave, coincido plenamente, pero creo que tenemos que verlo como el último recurso; hay que poner un fuerte énfasis en la prevención, en los órganos de control y en la educación.

La experiencia estupenda de la Comisión contra la Corrupción y la Impunidad de Hong Kong demuestra que esta mesa de cuatro patas es quizá la mejor manera de avanzar. Poner énfasis en todo lo que tiene que ver con prevención, fortalecer órganos de control, trabajar muchísimo en materia de educación ciudadana. Esllos comienzan a trabajar con los chiquitos  a partir de los cuatro y cinco años para ir generando una conciencia similar a lo que se ha generado con el medio ambiente, no sé si a ustedes les pase lo mismo, a mí en medio ambiente me educó mi hijo porque yo tiraba los papeles, no reciclaba basura.

Hay que ir buscando este cambio cultural, pero si todo fracasa, también tener un sistema de justicia que funcione; creo que este es el consenso que necesita la región, el fin a la impunidad, el nunca más a la impunidad y la plena vigencia del estado de derecho. Ese es el momento nuevo que creo que la región está atravesando y el desafío que tiene.

* Director para América Latina y el Caribe de IDEA Internacional. Versión de la conferencia impartida en el panel 6, Antídotos y anticuerpos de la democracia contra la corrupción, en el marco del Seminario internacional política y dinero: democracia vs corrupción, auditorio del Instituto Nacional Electoral, 6 de diciembre de 2017.

 

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