Voz y Voto en línea

La epidemia en el centro

En tiempos de pandemia

Por: Eduardo Núñez Vargas*

Preámbulo

La crisis de salud pública derivada del Covid-19 se presenta como un desafío extraordinario para los gobiernos centroamericanos por las implicaciones directas que tiene sobre la vida humana –individual y socialmente concebida– y por los efectos e impactos que alcanza sobre la economía y la sociedad. Más allá de las particularidades de esta pandemia, sus efectos e impactos vienen a probar, a modo de una «prueba de estrés», los sistemas institucionales centroamericanos en el ámbito de la salud pública y de sus capacidades generales de diseño y gestión de políticas y servicios públicos. Por ende, demanda la incorporación de nuevos conocimientos y herramientas para la gestión de la crisis de salud, a la vez que obliga a valorar críticamente la densidad institucional con que se cuenta para atender situaciones de esta naturaleza.

Este artículo se inscribe en ese enfoque, buscando valorar el alcance de la crisis en la subregión, los tipos de respuestas que se están implementando, así como los efectos e impactos –todavía en proceso– que tanto la pandemia como esas respuestas están teniendo sobre la democracia y los derechos humanos.

Nuestra situación

Todos los países de América Central, entendida en su acepción geográfica –Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá– presentan casos de contagios vinculados al Covid-19, aunque existe un debate abierto sobre la precisión y sinceridad de la información registrada y publicada por los gobiernos. Resulta interesante que, a pesar del alto grado de cercanía geográfica entre los países –aproximadamente, 573,000 Km2–, se identifican contrastes notables en cuanto al avance de la epidemia entre ellos. (Ver Tabla 1)

Desde la perspectiva del número de casos acumulados, Panamá presenta el mayor número de personas contagiadas y fallecidas (8’448 y 244, respectivamente), superando por cuatro al segundo país en cantidad de contagios –Honduras (1’972 y 108). Guatemala, El Salvador y Costa Rica muestran un comportamiento medio, alcanzando entre 750 y 1’050 contagiados, con números reducidos de personas fallecidas –28, 17 y 7–, respectivamente. Por su parte, Belice y Nicaragua reportan el menor número de casos registrados, aunque el Observatorio Ciudadano del Covid-19 en Nicaragua contabiliza 781 casos al 08 de mayo, denunciando que el gobierno nicaragüense no registra o abiertamente oculta información sobre el alcance de la situación.1 El Salvador y Guatemala, en ese orden, habiendo sido los países que más temprano establecieron drásticas medidas de contención, han mostrado un crecimiento fuerte del número de casos durante lo que va del mes de mayo, aunque con estrategias diferenciadas, dado que El Salvador realizó, aproximadamente, 27 veces más pruebas diarias que Guatemala durante ese período.

Existe un debate abierto sobre la relación entre la cantidad de personas infectadas y la cantidad de pruebas realizadas. Así, tenemos países como El Salvador y Panamá que han apostado por la aplicación generalizada de pruebas y, por otro lado, Costa Rica, que ha optado por un modelo de vigilancia epidemiológica centinela, con aplicación acotada de pruebas a personas que reúnen un conjunto de síntomas establecidos por la Organización Mundial de la Salud (oms). Este enfoque descansa en la efectiva cobertura territorial y demográfica de su sistema de salud pública. El debate escaló en este mes de mayo cuando el presidente de El Salvador cuestionó los resultados de Costa Rica en el control de la epidemia, aduciendo que tiene pocos casos porque realiza pocas pruebas.2

En cuanto al nivel de letalidad de la enfermedad –relación entre personas muertas y número de casos registrados–, Costa Rica muestra el mejor desempeño, con la tasa de letalidad más baja de la región y una de las más bajas del mundo (0.88%); posteriormente, tenemos tres países con un desempeño intermedio: El Salvador con 1.77%, Guatemala con 2.66% y Panamá con 2.89%. En contraste con ellos, Honduras (5.47%), Belice (11.11%) y Nicaragua (31.25%) muestran los mayores registros de letalidad. En términos acumulados, en América Central hay 23,890 casos confirmados de los cuales 14,367 están activos, hay 8,719 personas recuperadas y 804 personas fallecidas.3

Una revisión de la temporalidad de la epidemia nos muestra que el virus ingresó a la subregión de manera diacrónica. El primer país en reportar un caso fue Costa Rica el 06 de marzo, seguido de Panamá el 08, Honduras el 11, Guatemala el 13, El Salvador y Nicaragua el 18 y Belice el 22 del mismo mes, lo que significa que el virus tardó 17 días naturales en penetrar la subregión. Asimismo, los países con el reporte más tardío de casos son El Salvador, Nicaragua y Belice, que muestran comportamientos marcadamente diferentes para enfrentar la crisis. Mientras El Salvador fue el primer país de la región en aplicar medidas de control –como el cierre de vuelos y fronteras–, Nicaragua no ha tomado medidas de control y contención, minimizando el impacto de la epidemia sobre la población.

Las respuestas desde lo público

Los países de la subregión muestran un amplio elenco de respuestas institucionales a la crisis del Covid-19. La revisión de las mismas nos muestra dos grandes ámbitos de respuesta: uno enfocado a la gestión de la crisis de salud pública, concentrado en el control de la enfermedad y la reducción de las personas infectadas y fallecidos y, el otro, referido a la mitigación de los efectos económicos y sociales de la epidemia con énfasis en coadyuvar a sobrellevar la crisis desde la perspectiva de las empresas y la economía familiar.

Las respuestas orientadas a la gestión de la crisis de salud pública refieren a un elenco de decisiones que han incluido, sin ser exhaustivos: i) limitación –en una primera fase– de vuelos internacionales de los países con más casos registrados, y prohibición total de vuelos internacionales comerciales en la fase actual; ii) cierre de fronteras físicas de los países, con excepción de la llegada de personas nacionales o residentes legales; iii) establecimiento de medidas de distanciamiento social progresivas como la suspensión de actividades no esenciales, prohibición de actividades masivas o de grupos grandes, cierre de centros educativos, teletrabajo, limitaciones a la movilidad personal durante horarios específicos, suspensión del transporte público, cuarentenas generales y/o para grupos específicos y sanciones para personas que desobezcan las cuarentenas o toques de queda; iv) aprobación de estados de excepción, incluyendo la imposición de toques de queda formales (Guatemala, Honduras y El Salvador, aunque el gobierno del presidente Bukele niega que exista como tal y lo denomina cuarentena) o funcionales (Costa Rica y Panamá).

Estas medidas se pueden integrar en tres grandes tipos de abordaje: i) medidas tempranas de control y contención de la epidemia, como las implementadas por El Salvador, Guatemala y Honduras, con el fin de prevenir que la enfermedad se expanda y se saturen sistemas de salud precarios o de limitadas capacidades; ii) medidas progresivas de control de la crisis sanitaria, fuertemente apoyadas en las capacidades instaladas de las instituciones públicas y, particularmente, del sistema de salud, donde se inscriben Costa Rica, Panamá y –en alguna medida– Belice; y iii) ausencia de gestión de la crisis de salud por negación del impacto de la epidemia, abordaje por el cual ha optado Nicaragua.

Las respuestas a los impactos socio-económicos han incluido una amplia variedad de decretos normativos y ejecutivos enfocados a brindar soporte a empresas y personas afectadas. Diversas instituciones multilaterales4 han calificado el impacto económico proyectado como muy severo –señalando que sobreviene una recesión este año– y complicados escenarios de recuperación en los años subsiguientes. Según el Banco Mundial, El Salvador y Nicaragua tendrán una contracción del 4.3%, Belice un 3.9%, Costa Rica un 3.3%, Honduras un 2.3%, Panamá un 2% y Guatemala un 1.8%. En términos del impacto sobre el empleo, los datos del Banco Interamericano para el Desarrollo (bid) son impactantes. (Ver Tabla 2)

Para enfrentar esta severa crisis económica los gobiernos de la región, con excepción de Nicaragua, han puesto en vigencia una serie de medidas económicas y programas que abarcan ajustes de política económica, monetaria y fiscal, y la entrega de una amplia variedad de subsidios a empresas y personas. Un listado –no exhaustivo, pero ilustrativo– de medidas incluye las siguientes: i) medidas fiscales, incluyendo la posibilidad de suspender cobros de impuestos específicos y postergar el pago de impuestos en temas como renta y valor agregado; ii) medidas monetarias, enfocadas a la reducción de las tasas de interés, encajes y flexibilización de las regulaciones de los bancos; iii) suspensión de cobros y prohibición del corte de servicios públicos por un periodo variable de 2 a 4 meses; iv) postergación de pago de créditos y de tarjetas de crédito, con suspensión de cobro de intereses moratorios; v) subsidios por desempleo para las personas que pierden su trabajo o han visto reducidos sus ingresos; vi) entrega de paquetes de alimentación para personas en condiciones de mayor vulnerabilidad; vii) creación de fondos específicos para la micro, pequeña y mediana empresas; viii) medidas de flexibilización laboral para que las empresas puedan reducir salarios o jornadas laborales, así como suspender contratos y pagos durante el período que dure la crisis.

Para implementar estas medidas, se han aprobado fondos extraordinarios –con excepción de Nicaragua– asociados con deuda interna y externa, lo que pone mayor presión sobre la situación fiscal de países con niveles de endeudamiento elevados (El Salvador, 68.3%, Costa Rica, 57.1%, Honduras y Panamá, 41.5%, Nicaragua, 38% y Guatemala, 25.2%), contracción del pago de impuestos y bajas cargas tributarias.

Dos elementos requieren ser remarcados: las capacidades de implementación de las medidas de mitigación de la crisis y los sujetos implementadores de las medidas ante la evidencia de que los sistemas institucionales son –en su mayoría–, precarios. Cuando repasamos la implementación concreta de estas medidas, encontramos algunos hallazgos: i) los gobiernos, particularmente los del llamado Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador) enfrentan problemas de implementación de los programas como resultado de una marcada debilidad institucional por lo que han optado por mecanismos ad-hoc de implementación –particularmente con la incorporación de las Fuerzas Armadas y otras fuerzas de seguridad, como las policías–, para cumplir papeles que van desde controlar la movilidad de las personas hasta repartir paquetes de alimentos y otros programas sociales. En contraste con esto, países como Costa Rica y Panamá, que carecen de Fuerzas Armadas, hacen uso de su institucionalidad civil, con fuerte preeminencia de los ministerios vinculados a temas de salud, economía y desarrollo social. ii) Los países con menor densidad institucional tienen problemas de gestión oportuna de los programas de mitigación de los efectos económicos y sociales de la pandemia; por ejemplo, Guatemala, a la fecha de cierre de este artículo, ha implementado el 0.5% de su presupuesto extraordinario para la emergencia y proyecta que requerirá al menos 12 semanas para hacer efectivos los programas enfocados a mitigar problemas de seguridad alimentaria, particularmente en el mundo rural.

Efectos e impactos de la crisis sobre el Estado, la democracia y la gobernabilidad

La pandemia del Covid-19 plantea desafíos en materia de gestión estratégica en relación con la capacidad para producir resultados efectivos y en referencia a si los mismos se obtienen en un marco de normalidad democrática. Existe un debate abierto sobre si los regímenes autoritarios son más eficientes y efectivos para la gestión de esta crisis que los regímenes democráticos, debate no menor dados contextos permeados por el miedo a la epidemia y sus efectos, que propician grupos dispuestos a renunciar a la democracia, la libertad y los derechos humanos a cambio de resultados efectivos en la protección de su vida y sus ingresos. Asimismo, porque la presente crisis viene a agudizar las condiciones preexistentes en materia de gobernabilidad y derechos humanos, como también las insuficiencias en materia de desarrollo.

Desde esta perspectiva, conviene remarcar que el Covid-19 representa una prueba de estrés para los sistemas políticos e institucionales democráticos. Como tal, muestra la densidad institucional con que cuentan nuestros estados y su capacidad de responder a una emergencia. A mayor densidad institucional, mayor capacidad de respuesta a la crisis en términos de prevención, control y mitigación; a menor densidad, los aparatos institucionales tenderán a colapsar, carecerán del instrumental para implementar en tiempo las medidas y abrirán las puertas al uso de mecanismos ad-hoc de gestión, como el uso creciente de las fuerzas de seguridad en funciones diferentes a sus competencias especializadas. El uso de estados de excepción y la asignación de atribuciones extraordinarias configuran un entorno apropiado para que gobiernos de talante populista y neoautoritario puedan ejercer el poder de manera ajena a las limitaciones constitucionales. Esto obliga a que, además de trabajar para que las respuestas a la crisis sean efectivas y eficientes, se deba poner particular atención sobre los riesgos políticos que esta conlleva. Conviene detallar al menos tres ámbitos de riesgos profundamente interrelacionados.

1. Riesgos democráticos y de gobernabilidad

Se entiende que la gestión de una crisis de salud o una emergencia demanda atribuciones extraordinarias para los gobiernos, lo que los faculta a actuar bajo marcos de control limitados y mecanismos de excepción. Se entiende también que en marcos institucionales débiles, se puede acudir a mecanismos ad-hoc o asignar funciones extraordinarias a las fuerzas de seguridad, dada su capacidad orgánica. No obstante, ello no faculta a los gobiernos a extralimitarse en el uso de mecanismos de excepción o suprimir los sistemas de pesos y contrapesos bajo el argumento de que estorban para la gestión de la crisis. Es claro el riesgo de que los gobiernos incurran en formas de abuso de poder y discrecionalidad, afecten el ejercicio de derechos, supriman la deliberación democrática y generen relaciones asimétricas entre los poderes del Estado, más aún, cuando situaciones de temor y ansiedad derivadas de las amenazas a la vida y las economías familiares crean mayor demanda de efectividad estatal, incluyendo la renuncia al ejercicio de ciertos derechos a cambio de seguridad. Por ello, es grande la tentación de aceptar la oferta de solución que presentan los nuevos populismos autoritarios de diferentes filones ideológicos que surgen a lo largo y ancho del mundo.

En América Central estamos viendo un amplio abanico de respuestas en el eje democracia-autoritarismo que muestran un balance dual: i) si bien no hay rupturas democráticas explícitas, existen alertas tempranas sobre posibles amenazas a la democracia; a modo de ejemplo, en El Salvador, el gobierno ha desobedecido resoluciones de la Corte Suprema de Justicia y Procuraduría de Derechos Humanos y ha atacado instituciones, opositores políticos, civiles y medios de comunicación por diferir de las medidas impulsadas por el mismo; en Guatemala, el presidente ha ordenado a sus ministros y funcionarios públicos no asistir a sesiones de control que convoca el Parlamento, cuestionado –aunque, finalmente, aceptado– resoluciones de la Corte de Constitucionalidad e increpado a la oposición, otros poderes del Estado, instituciones autónomas y medios de comunicación por no alinearse con las disposiciones del Poder Ejecutivo; en contrasentido, el gobierno de Nicaragua se niega a implementar medidas de contención a la epidemia o de mitigación de los efectos económicos, a pesar de la demanda creciente de actores económicos y sociales. ii) Se identifica un uso extendido de las fuerzas de seguridad –Fuerzas Armadas y policías–, particularmente en los países del norte de Centroamérica, cumpliendo funciones de aplicación de las medidas de restricción de movilidad, seguridad de centros de salud y distribución de ayudas a la población. Se está ante una ampliación de sus funciones y atribuciones, con márgenes importantes de discrecionalidad en la aplicación de las medidas aprobadas por parlamentos y gobiernos. iii) En contraposición con este modelo, Costa Rica ha implementado una estrategia de control de la epidemia y de sus impactos socioeconómicos basada en sus instituciones públicas especializadas, acuerdos políticos mayoritarios en el Parlamento, activo control político y social. Si bien el Gobierno ha mostrado sensibilidad a la crítica y hay actores que abiertamente cuestionan la estrategia implementada, no existe evidencia de intentos de represión o ataques a la oposición en cualquiera de sus expresiones organizadas. Tanto en Costa Rica como en Panamá, la implementación de las medidas extraordinarias y restricción de derechos ha descansado en la institucionalidad civil y en la disposición a aplicar las medidas por parte de la ciudadanía.

El balance general indica que, en América Central como en el resto del mundo, existe una amplia variedad de respuestas a la crisis que se mueven fluidamente en el eje autoritarismo-democracia, pero también, que no existe causalidad entre autoritarismo y manejo efectivo de una emergencia, sino que es plausible gestionar este tipo de crisis en el marco de la normalidad democrática.

2. Riesgos de derechos humanos

Vinculada indisolublemente con la democracia, la protección de los derechos humanos en el contexto de la crisis constituye un desafío y un riesgo, en especial porque la pandemia ha implicado el establecimiento de estados de excepción que limitan o suspenden derechos. Es claro que la epidemia y sus efectos obliga a actuar en condiciones de excepción y de restricción de derechos de la mayoría o la totalidad de la ciudadanía, pero ello no significa que gobiernos y fuerzas de seguridad puedan aplicar de manera discrecional sus atribuciones extraordinarias. En la gestión de esta crisis, como ha indicado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), se han restringido derechos, como la libertad de movilización, organización y reunión, se ha limitado la libertad de expresión, el acceso a la información pública, la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio y el derecho a la propiedad privada, para citar algunos.5

En Centroamérica existen diferencias de abordaje en materia de protección de derechos humanos, particularmente entre el norte y el sur del Istmo. En países como El Salvador existen más de 1200 personas detenidas por desobecer la cuarentena –a pesar de que la Corte Suprema de Justicia (csj) las calificó de arbitrarias– y el presidente autorizó el uso de fuerza letal contra los miembros de las maras y pandillas, así como el reforzamiento de medidas penitenciarias que violan los derechos de los reos; en Honduras, el gobierno emitió un decreto que restringe la libertad de expresión bajo el argumento de controlar la desinformación a la vez que aplica medidas forzadas de aislamiento a comunidades enteras por control sanitario; en Guatemala, el gobierno ha amenazado con militarizar comunidades en caso de que no se obedezcan las restricciones y ha anunciado que presentará denuncias penales contra aquellos que difundan información falsa o distanciada de la información oficial. Complementariamente, existe un debate sobre la limitada capacidad estatal para velar por derechos de grupos específicos que enfrentan mayores vulnerabilidades: mujeres en razón de violencia doméstica reforzada por las medidas de distanciamiento social, personas de la tercera edad que –por sus condiciones de riesgo– han visto restringidos drásticamente sus derechos, y migrantes retornados sometidos a una doble vulnerabilidad, en el país de captura y en su país de origen.

3. Riesgos de corrupción

Como ha indicado Delia Ferreira, Presidenta de Transparency International, la crisis y los mandatos extraordinarios no son un cheque en blanco para los gobiernos. Si bien los estados de excepción establecidos permiten a los gobiernos actuar en el marco de controles disminuidos, ello no significa facultad para actuar con ausencia de transparencia y rendición de cuentas. La aprobación de fondos extraordinarios conlleva riesgos de corrupción elevados que pueden terminar castigando la calidad y efectividad de la inversión pública. Denuncias de corrupción en la mayoría de los países por compras irregulares han obligado a revertir contratos y compras, así como a la renuncia o destitución de cargos públicos vinculados a dichos procesos de adquisiciones.

Corolario de cierre

La crisis de salud pública derivada del Covid-19 plantea desafíos extraordinarios a nuestras sociedades, Estados y democracias, en cuanto a la gestión de la crisis y a la definición de rutas de futuro post crisis. La recuperación económica, la reconstrucción del tejido social y el diseño o rediseño de sistemas institucionales efectivos e incluyentes conllevan responsabilidades fundamentales en dos niveles: el de las élites y el de la ciudadanía. Desde la perspectiva de las élites –políticas, económicas y sociales– es fundamental la comprensión de que la crisis Covid-19 es una oportunidad para impulsar un auténtico debate sobre el modelo de Estado democrático que se quiere en la región, construyendo las condiciones para acordar una agenda de reformas robusta. Se habla mucho de la vuelta a la normalidad y se contrapone la noción de que vamos hacia una nueva normalidad; de la misma manera, parece que no se debe hablar de reconstruir el sistema previo sino de transformarlo para volverlo más incluyente, justo y efectivo. Desde la ciudadanía, lo esencial es asumir que la gestión de la crisis es un asunto de interés público, que la política importa y que, por ende, se debe demandar mejor política; que el miedo y la ansiedad no son argumentos para renunciar al derecho a exigir información veraz y ejercer auditoría social activa, y que la democracia ha costado mucho e importa protegerla y fortalecerla, razón por la cual hay que cuidar los límites al ejercicio del poder político, denunciando las tentaciones autoritarias que recorren nuestra región. Se debe entender que la crisis se puede gestionar en democracia y que toda concesión sobre derechos que se haga pensando en que afecta a terceros, termina siendo una lesión a la vigencia efectiva de los derechos y la democracia para todos y todas.


* Politólogo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente es Director Residente del Instituto Nacional Demócrata en Guatemala y Director del Programa Regional del National Democratic Institute (ndi) para Centroamérica.

1 Covid-19 Nicaragua. (08 de Mayo de 2020). Nota de prensa No. 6. Observatorio ciudadano del Covid-19 reporta 781 personas afectadas en Nicaragua. 100% Noticias. https://100noticias.com.ni/nacionales/100834-observatorio-ciudadano-del-covid-19-reporta-781-pe/

2 Marín, C. (05 de Mayo de 2020). Nayib Bukele cuestiona a Costa Rica: Lo único que están haciendo es que han disminuido el número de pruebas diarias. elmundo.cr https://www.elmundo.cr/costa-rica/nayib-bukele-cuestiona-a-costa-rica-lo-unico-que-estan-haciendo-es-que-han-disminuido-el-numero-de-pruebas-diarias/

3 Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres en Centroamérica y República Dominicana (cepredenac) del Sistema de la Integración Centroamericana (sica).

4 Banco Centroamericano de Integración Económica, el Banco Interamericano para el Desarrollo, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la Comisión Económica para América Latina, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Sistema de Integración Centroamericana.

5 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh). (10 de Abril de 2020). Resolución No. 1/2020. Pandemia y Derechos Humanos en las Américas. Organización de Estados Americanos (oea). http://oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf


Politólogo de la Universidad de Costa Rica. Actualmente es Director Residente del Instituto Nacional Demócrata en Guatemala y Director del Programa Regional del National Democratic Institute (ndi) para Centroamérica.

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