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Observación electoral

Por: Manuel Carrillo Poblano*

I. Introducción

La observación de las elecciones forma parte de los procesos de democratización iniciados en la década de los setenta del siglo pasado. Esta práctica surge de la necesidad de brindar mayor certeza y confianza en el proceso electoral dadas las irregularidades en la organización de los comicios y la consecuente alteración de la voluntad ciudadana. A principios de las décadas de los 70 y 80 del siglo pasado se consideraba que solamente tres países tenían prácticas democráticas para la elección de representantes políticos, a saber: Costa Rica, Uruguay y Venezuela. El resto de los países de la región acusaban problemas de legitimidad y legalidad en los procesos electorales para elegir a la representación política, tanto en el poder ejecutivo como en el poder legislativo.

El tema fundamental del descontento en las elecciones estaba centrado en la falta de garantías de la imparcialidad y limpieza de las mismas pues era el gobierno, a través de los ministerios del interior, quien organizaba las elecciones. En términos generales, en las elecciones que se llevaban a cabo en América Latina prevalecía el fraude electoral dando pie a que fuesen casi siempre ganadas por el mismo frente político.

Lo anterior, no solo impedía acceder al poder a otras fuerzas políticas, sino que además se alteraba la voluntad ciudadana. Esta situación impedía una verdadera expresión de la pluralidad política de la sociedad. La observación electoral de los países en transición democrática –como sucedió en el caso de México– tuvo un importante impulso desde las agrupaciones civiles, quienes desplegaron un importante activismo para impulsar cambios electorales orientados a tener elecciones libres y transparentes. La observación se va consolidando como un espacio de la sociedad para tener una voz documentada e informada sobre las elecciones.

En este contexto, el respeto al voto y evitar la alteración de la voluntad del pueblo a través del sufragio fueron –en sus inicios– los ejes constructores de la observación electoral ciudadana. La presencia de la sociedad en las elecciones a través de la observación electoral ha profundizado y ampliado el espectro de su actuación, contribuyendo a mejorar la calidad de la democracia.

Si bien es cierto que las elecciones en democracia mantienen como sus principios rectores la libertad, la equidad y la transparencia, también se debe aceptar que las prácticas y procesos se van ajustando en función de los cambios en el contexto social y político. Todas las elecciones son diferentes pues los entornos sociales, políticos y culturales cambian los humores públicos y las preferencias. A medida que las prácticas electorales se van asentando con la celebración periódica de elecciones, los propósitos originales de la observación han dejado de tener las prioridades de otros tiempos.

En las más de 300 observaciones electorales realizadas en la región latinoamericana, en lo general, y la consolidación de esta práctica en México, en lo particular, el cambio ha sido radical. La fortaleza de los partidos, la efectividad de las autoridades electorales, la presencia de los medios de comunicación para informar sobre el proceso eleccionario, los críticos, la academia y los expertos electorales, todos ellos, en conjunto, han sido actores y factores que –en menor o mayor medida– han contribuido a crear ambientes cada vez más democráticos, aunque no por ello carentes de nuevos retos en la calidad de las elecciones.

Mientras que en los orígenes de la observación el interés de estos actores se concentraba en la jornada electoral, específicamente en lo que sucedía alrededor de la urna al momento de la emisión del voto, hoy en día los asuntos de mayor atención ciudadana pasan por el tema de las condiciones de la competencia electoral. El espectro de observación es muy amplio y variado. Cubre prácticamente todo el ciclo electoral, iniciando con la emisión de la convocatoria a las elecciones hasta la calificación de la elección, pasando por las distintas fases y etapas y adicionando, incluso, otros elementos de estudio y monitoreo, como los mecanismos y estrategias que utilizan los partidos políticos para recibir y utilizar los recursos públicos y privados que reciben, así como el uso y aplicación de nuevos recursos tecnológicos y el uso de las redes sociales, entre otros.

Estos factores complican de manera significativa la organización de elecciones y abre, en la misma medida, un amplio abanico de opciones y posibilidades de participación por parte de los observadores electorales. No obstante los importantes cambios que la democratización ha impactado en la organización electoral, la observación no sólo no ha abandonado el acompañamiento de las elecciones, sino que ha profundizado y ampliado su participación. Lo que ha cambiado son las formas, las metodologías, tiempos de realización e impacto político-técnico en sus reportes finales. La observación electoral ciudadana e independiente continúa diversificándose y transformándose para fortalecer a la democracia y a sus instituciones.

 

II. Orígenes de la observación electoral en México

La observación en nuestro país acompañó de manera importante el proceso de transición mexicana. Antes de la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) en 1990, varias organizaciones de la sociedad civil, junto con importantes líderes de opinión pública, académicos, medios de comunicación, organizaciones empresariales, líderes políticos de oposición al partido en el gobierno, dieron cuenta de una serie de irregularidades que la Secretaría de Gobernación cometía en la preparación y organización de las elecciones a través de la Comisión Federal Electoral, así como de la participación de gobiernos locales en la organización de las elecciones en sus respectivos estados.

El problema central que tenían las elecciones mexicanas era la falta de legitimidad de los gobernantes electos. Ello se debía –principalmente– a la falta de confianza y transparencia en la organización de los comicios en manos del gobierno. Las acusaciones estaban centradas, básicamente, en las alteraciones al padrón electoral, descalificando su integridad tanto partidos políticos y candidatos de oposición, así como organizaciones sociales, líderes de opinión y medios de comunicación.

Para 1991 se advertía que, además de un mayor interés ciudadano por participar en las tareas de observación, dejaban constancia de su trabajo en forma más ordenada y rigurosa. En ese año, la labor de observación de las elecciones fue realizada por 15 organizaciones, entre quienes destacaban: la Asamblea Democrática para el Sufragio Efectivo (ADESE); Acuerdo Nacional por la Democracia (ACUDE); Movimiento Ciudadano Democrático (MCD), Consejo por la Democracia (CD); Ola por la Democracia (OD); Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia (COCIDE); la Academia Mexicana de los Derechos Humanos (AMDH) y Desarrollo Humano Integral (DHIAC), quienes promovían los derechos políticos como parte indispensable de los derechos humanos. El trabajo testimonial de los ciudadanos que actuaban como observadores de las elecciones a la sombra de estas organizaciones, y las que posteriormente hicieron su aparición, se fue convirtiendo en un factor no sólo para disuadir los fraudes electorales, sino de prevención de irregularidades y propuestas de reforma electoral.1

La crisis de legitimidad en la organización de elecciones por parte del gobierno llegó a un punto límite en las elecciones generales de 1988. A consecuencia de lo anterior, se generó una gran reforma electoral en cuyo marco –en el año de 1990– el Congreso de la Unión expide el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y ordena la creación del Instituto Federal Electoral como un organismo autónomo que diera certeza, transparencia y legalidad a las elecciones federales.

La figura de observador electoral se incorpora en 1993 y se le otorgan facultades para ceñir sus actividades de observación solo a la jornada electoral. Sin embargo, 1994 representa un salto significativo en la historia de la observación electoral en México. Las elecciones federales que se llevarían a cabo el 21 de agosto de ese año estuvieron marcadas por un convulso contexto político. La irrupción del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) en enero de ese año fue el evento detonador en cuyo marco se crearon las condiciones para una nueva reforma electoral bajo el denominado «Pacto por la Paz, la Democracia y la Justicia», suscrito el 27 de enero de 1994 por los partidos políticos.

Esta reforma, entre otras cosas, amplió el espectro de acción para la observación electoral doméstica.2 No solo se podía observar el día de la jornada electoral sino, además, diferentes etapas del proceso. Asimismo, se reconoció la observación internacional bajo la figura de «visitantes extranjeros».

Aún y cuando el ife alcanza su plena autonomía hasta 1996, el director general, en coordinación con el secretario de Gobernación –quien fungía como presidente del Consejo General–, diseñan un modelo para fomentar y fortalecer la observación electoral mexicana.

La nueva ley electoral no solo reconoció la figura del observador nacional, sino que amplió sus facultades y ordenó sus mecanismos de financiamiento. El ife, en conjunto con el gobierno, crearon el Fondo de Apoyo para la Observación Electoral que sería administrado por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y la Oficina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México (PNUD-México).

El gobierno federal aportó recursos (50 mdp) pero no tuvo intervención alguna para asignar o vetar recursos a las organizaciones de la sociedad civil. El ife fungió como «puente» entre el gobierno y las Naciones Unidas. Tampoco tuvo injerencia en la asignación de los recursos. Quien decidía los montos era el Equipo Técnico de las Naciones Unidas en México (ETONUMEX). Estos evaluaban técnicamente los proyectos y asignaban los recursos. Se establecía un compromiso directo entre las organizaciones civiles beneficiadas por el Fondo y las Naciones Unidas.

Este modelo fue único en su género en el mundo. El deseo compartido entre el gobierno y el ife era el de legitimar los procesos electorales con testimonios de organizaciones civiles mexicanas para ir construyendo un ámbito de confianza hacia la nueva autoridad electoral. Para ello se requería, entre otras cosas, el testimonio riguroso e imparcial por parte de las organizaciones mexicanas que se dedicaban a la observación electoral.

ETONUMEX, además de aprobar proyectos y asignar los recursos, asesoró técnicamente a los grupos nacionales de observación, desplegando un experto internacional en cada una de las entidades federativas.

 

III. La observación electoral y su periodización 1994-2018

La observación electoral mexicana inicia su participación formal en el marco de las elecciones federales de 1994. La hipótesis central para su integración, organización y despliegue era la premisa del fraude electoral por parte del gobierno y de la autoridad electoral. Luego de nueve procesos electorales federales –las últimas elecciones fueron en 2018–, esta práctica ha presentado un cambio radical. Pasamos de observar la jornada electoral y los resultados de la elección a un formato mucho más integral, pues ya comprende fases y etapas desde la preparación de la elección, la propia jornada electoral y el periodo post-electoral, hasta la declaración de validez de la elección presidencial por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La observación electoral no ha dejado de estar acompañando al proceso de democratización en México. En este sentido, podríamos establecer tres periodos en la actuación y desarrollo de la observación electoral mexicana:

  1. La observación electoral de la transición democrática (1994-2000)

    La desconfianza en la actuación de las autoridades electorales y las sospechas de fraude constituían las premisas fundamentales para desplegar la observación electoral en México. Ante ello, los puntos de interés estaban centrados en la revisión del padrón electoral y el conjunto de programas y medidas que el entonces ife había organizado para garantizar la limpieza del voto, destacándose la credencial para votar con fotografía, boletas infalsificables, tinta indeleble, urnas transparentes y la doble insaculación de los funcionarios de mesa, entre otros.

    En esas elecciones –por primera vez en las elecciones mexicanas– pudieron registrarse y desplegarse 81,620 observadores electorales (ver Cuadro 1).



    Las premisas de la observación antes señaladas se mantuvieron vigentes durante las elecciones de 1997 y las del año 2000. Gradualmente fue desapareciendo el interés por trabajar dichas premisas dada la confianza y acreditación que el ife estaba teniendo en cada una de las elecciones. Al presentarse la alternancia en el poder ejecutivo en el año 2000, podríamos mencionar que termina el proceso de transición democrático-electoral en México y se inicia un nuevo periodo.

  2. La observación electoral en el proceso de la consolidación democrática (2000-2006)

    Las premisas sobre las cuales descansó la observación electoral en este proceso no solamente fueron los temas relacionados con la organización de elecciones libres y limpias, sino que se comenzaron a desarrollar actividades de observación en etapas previas a la jornada electoral, destacando significativamente el acceso a los medios de comunicación, el periodo de campañas electorales, el voto de los mexicanos en el extranjero, los conteos rápidos y el programa de resultados electorales preliminares (prep). El entusiasmo cívico por la observación electoral se fue transformando dados los trabajos orientados a la acreditación de las instituciones y los procedimientos electorales llevados a cabo por el ife. Muchos de los observadores confiaban en la institución y dejaron de realizar actividades de observación en su enfoque ortodoxo. Los observadores que continuaron realizando observación electoral fueron especializándose en otros ejes temáticos (ver Cuadro 2).



    Para la elección presidencial del año 2000 ya solo participaron 38,433 observadores mientras que, en las elecciones presidenciales de 2006, disminuyeron a 25,321.

    Las elecciones presidenciales de 2006 constituyeron una dura prueba para la autoridad electoral, los partidos, candidatos y la sociedad mexicana en general. El resultado estrecho de la elección presidencial fue de 0.56%. Tanto observadores nacionales como internacionales acreditaron la información del ife. La no aceptación de la derrota generó fuertes cuestionamientos a la autoridad electoral por parte de una fuerza política. A consecuencia de lo anterior, se promueve una reforma electoral en 2007 que transformó la integración del Consejo General nombrando a un nuevo consejero presidente y sustituyendo a algunos consejeros electorales. Por otra parte, esta reforma impulsó un cambio radical en la forma de participar de los medios de comunicación en los periodos de campaña. Quedó prohibida la compra de espacios en radio y televisión, concentrándose toda esa función en tiempos del Estado administrados por el ife.

    No obstante los resultados estrechos, el ife recibió una acreditación unánime a nivel internacional y mayoritariamente a nivel nacional.

  3. La observación electoral en la consolidación democrática de México (2009-2018)

    La observación electoral mexicana despliega una mayor participación en ocasión de las elecciones presidenciales. A consecuencia de la importante reforma electoral de 2007, la observación electoral se vuelve más profesional. Las últimas cuatro elecciones dan cuenta de la consolidación democrático-electoral de México. No se cuestionan los resultados, hay un proceso de alternancia en donde partidos y candidatos compiten mediante reglas y procedimientos claramente establecidos y rigurosamente vigilados por partidos y candidatos.

    El observador electoral participa en una amplia gama de actividades de observación ya desde la etapa preparatoria de la elección, en la misma jornada electoral e, incluso, en la etapa de resoluciones de las controversias electorales.

    La variedad temática es muy amplia (ver Cuadro 2) y cada vez los informes de los observadores constituyen insumos para mejorar la actuación de la autoridad electoral. Con la última reforma, que dio origen al Instituto Nacional Electoral en 2014, la observación electoral también participa activamente para estudiar la novedad en todo lo que se refiere al sistema de fiscalización, atención a minorías, personas con discapacidad, indígenas, temas de paridad, entre otros. Todo lo anterior contrasta de manera significativa con el modelo de observación electoral iniciado en el periodo de la transición democrática. Gradualmente se ha ido asentando la confianza en las instituciones y los procedimientos electorales de México.

 

IV. Consideraciones finales

  1. Todo proceso electoral en el mundo, y por lo tanto en México, tiene retos y es perfectible. Uno de los temas más sensibles en las elecciones en América Latina lo constituye la compra/venta de votos en contextos de amplia pobreza y desigualdad. Este problema origina no solo inequidad en la contienda, sino que también traslada una afectación de orden moral donde al ciudadano, por ser pobre, se le utiliza como mercancía electoral. Es un tema difícil de documentar y comprobar. Es un tema que está bajo la responsabilidad no solo del órgano electoral, sino de las instituciones del Estado y de la sociedad.

  2. La observación electoral en la etapa democrática de México se está perfilando más hacia el trabajo de gabinete, en donde puede ser muy útil plantear temas de perfeccionamiento en la administración de elecciones. La integridad electoral necesita de estos estudios para ser más efectiva la organización electoral.

  3. En una etapa que inicia el próximo 2020-2021, los informes de los observadores podrían estar orientados a mejorar la calidad de la democracia electoral. La observación electoral en los últimos 28 años ha tenido un cambio radical para tener más y mejor democracia.

Este artículo contó con la colaboración de José Luis Escutia Orta, subdirector de Estudios Internacionales de la Coordinación de Asuntos Internacionales del Instituto Nacional Electoral (ine).

1 Con información obtenida del documento interno de la Coordinación de Asuntos Internacionales del Instituto Nacional Electoral (ine), Observadores Electorales: Integración y Funcionamiento Nacional e Internacional, 1993.

2 Se facultó a los observadores electorales a participar «de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se llevaran a cabo el día de la jornada electoral», y que la observación podría efectuarse a título individual o de agrupaciones.


Coordinador de Asuntos Internacionales del Instituto Nacional Electoral.

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