¿Iniciativas u ocurrencias?

Desde el inicio de la llamada transición a la democracia en 1977, en México cada sexenio se han hecho importantes reformas a la legislación electoral. La primera de éstas fue precisamente en 1977, cuando se establecieron las condiciones que permitieron abrir el sistema político a fuerzas opositoras permitiendo, por ejemplo, el registro de nuevos partidos políticos, especialmente los de ideología de izquierda. Posteriormente, en 1986-1987 se hizo la reforma para aumentar el número de diputaciones de representación proporcional y crear el Tribunal de lo Contencioso Electoral (tricoel). En 1990 se reformó la Constitución para crear el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Federal Electoral, ambos previstos dentro del nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros cambios. En 1993-1994 se establecieron nuevas reglas en materia de financiamiento público a partidos políticos y se continuó avanzando en la autonomía de las autoridades electorales y ciudadanizándolas. Ya en 1996, el (entonces) ife era constitucionalmente autónomo, se introdujo el modelo de financiamiento a partidos políticos como actualmente lo entendemos y se incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación (tepjf). En 2002 se introdujeron las cuotas de género en la postulación de candidaturas y, en 2005, se reconoció el derecho al voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Posteriormente, en 2007 y 2008 se hizo la reforma mediante la cual se establecieron: el modelo actual de comunicación política, la Sala Regional Especializada y se modificó la fórmula de financiamiento a partidos políticos a nivel local. Finalmente, en 2014 se reformaron la Constitución y la ley para que, entre otras modificaciones, el Instituto Federal Electoral se convirtiera en Instituto Nacional Electoral, se transformaran los institutos electorales locales en Organismos Públicos Locales y que la paridad en las postulaciones en cargos de elección popular fuera obligatoria.

Como se puede ver, es común en México que cada sexenio se hagan diferentes modificaciones al marco normativo electoral, las cuales mayormente han sido reformas constitucionales y legales profundas y, excepcionalmente, se han realizado reformas de menor calado. La materia electoral es una de las preferidas del Legislativo, no solo porque la legislación electoral es una de las más reformadas en los últimos 43 años sino por el número de iniciativas que se presentan para modificar alguna porción o la totalidad de la legislación electoral.

¿Iniciativas u ocurrencias?         

Durante los tres periodos de sesiones en que la lxiv Legislatura del Congreso de la Unión ha estado en funciones, las y los legisladores que la integran se han caracterizado por la gran cantidad de iniciativas presentadas en ambas Cámaras. A la fecha se han presentado 3,314 iniciativas (2,182 en la Cámara de Diputados y 1,122 en la Cámara de Senadores); de éstas, únicamente se han aprobado 221, es decir, el 6.6% del total.

Durante prácticamente todo 2019 vivimos a la expectativa de que en el Congreso de la Unión se cocinaba una importante reforma electoral. Diferentes legisladoras y legisladores presentaron iniciativas con distintas propuestas y temáticas aunque, sin duda, hubo unas que causaron mucha más polémica que otras. Para su discusión se hicieron foros, eventos, encuentros y espacios para analizar una nueva reforma electoral y, mientras algunos actores planteaban que ésta debía ser de gran calado, otros defendían que únicamente se requerían ajustes mínimos.

La gran mayoría de las iniciativas presentadas para reformar la legislación electoral comparten dos características: la primera es que, o su dictaminación parece haberse pospuesto indefinidamente, o son rechazadas en comisiones o directamente ante el Pleno, lo que implica que, para efectos prácticos, no son aprobadas; la segunda, que casi todas versan sobre modificar el esquema de cálculo y/o asignación de recursos públicos a los partidos políticos o el andamiaje institucional de las autoridades electorales.

En cuanto a la reducción del financiamiento público a partidos políticos, una importante mayoría de las iniciativas coinciden en que se debe reducir en un 50%, con diferencias menores en algunos aspectos sobre la fórmula para su asignación.

En cuanto al diseño institucional, han sido varias las iniciativas que se han presentado. Una de las que más revuelo causó fue la que propuso desaparecer los Organismos Públicos Locales, también llamados ople, y que sea el Instituto Nacional Electoral (ine) la instancia que se haga cargo de organizar la totalidad de elecciones del país, tanto locales como federales. Otra de las iniciativas propuso fusionar dos de las direcciones ejecutivas del ine, la de Capacitación Electoral y la de Organización Electoral. También se propuso que la presidencia del Consejo General del ine durara únicamente tres años y fuera rotativa.    

Por otro lado y con menor protagonismo, también se han planteado iniciativas que buscan la inclusión de mecanismos de democracia directa como: el plebiscito, la consulta popular y la revocación de mandato. Igualmente se han presentado iniciativas que buscan incorporar el principio de paridad de género en el ámbito público que, en lo electoral, impactaría desde la asignación de candidaturas dentro de los partidos políticos al igual que en la conformación de sus consejos generales hasta la repartición de tiempo en radio y televisión para candidatos; inclusive, se ha presentado el tema de paridad de género para que, a partir de este criterio, se integren los organismos electorales administrativos del país.

Las que sí fueron: reformas

electorales aprobadas

A pesar de que, como ya se ha expuesto, en esta primera mitad de la legislatura se han presentado –y en algunos casos discutido– un importante número de iniciativas en materia electoral, solo se han aprobado reformas de carácter constitucional que versan sobre tres temas:

1. Delitos electorales. Se modificó el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa para incluir el uso de programas sociales con fines electorales como causa para esta medida. Esto implicó una reforma al artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 12 de abril de 2019.¹

2. Paridad. Aunque la reforma denominada Paridad en todo –que busca la transversalidad del principio de paridad en el Estado mexicano– no es exclusivamente de corte electoral, sí tiene un impacto significativo en la materia, pues dentro de los artículos reformados se encuentran el 35 y 41 constitucionales que establecen los derechos político-electorales y el diseño del sistema electoral mexicano, respectivamente.

La llamada reforma Paridad en todo implicó reformar los artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En lo que toca al ámbito electoral impacta, ya que la designación de las y los integrantes del Consejo General del ine ahora se debe hacer de forma paritaria. Esto es algo importante considerando que en abril de este año concluyen su encargo tres consejeros y una consejera electorales, todos nacionales. 

También repercute en cuanto a los partidos políticos, pues aunque ya existían criterios jurisprudenciales del tepjf para que la postulación de candidaturas fuera paritaria, ahora se establece de manera expresa en el artículo 41 constitucional que los partidos deben observar el principio de paridad de género en la postulación total de candidaturas, por lo que habrá que ver si la interpretación de esta porción, que fue modificada por el Poder de Reforma de la Constitución, alcanza no solo a las candidaturas a diputaciones, senadurías e integrantes de ayuntamientos sino también a las gubernaturas.

La reforma de Paridad en todo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2019² y representó una importante victoria de las diputadas, senadoras y activistas, así como un avance fundamental para cerrar la brecha de género que aún existe en el ámbito público de nuestro país.

3. Revocación de mandato y consulta popular. Probablemente la reforma más importante en materia electoral, hasta ahora, es la que implicó la modificación del artículo 35 constitucional para modificar los parámetros bajo los cuales se puede llevar a cabo una consulta popular e incluir la revocación de mandato como uno de los mecanismos de democracia directa que se prevén a nivel federal.

Esta reforma es relevante no solo por lo que implica incluir la revocación de mandato a nivel constitucional sino porque, para su aprobación, se necesitó una auténtica batalla legislativa entre la mayoría en el Congreso de la Unión y la oposición, pues aunque en un primer momento la Cámara de Diputados aprobó la propuesta de reforma constitucional casi en los términos que la envió el presidente de la República, fue en el Senado donde se realizaron importantes modificaciones, especialmente sobre los requisitos para poder solicitarla y llevarla a cabo.

Esta figura a nivel presidencial solo Bolivia, Ecuador y Venezuela la contemplan, y únicamente en Ecuador se ha realizado un ejercicio de revocación de mandato. Es polémica ya que, mientras para algunos la revocatoria rompe con el mandato ciudadano originalmente expresado en las urnas y puede tener como consecuencia que se termine prematuramente una administración afectando gravemente la gobernabilidad de un país, para otros es una solución pacífica e institucional ante el descontento ciudadano que puede existir por el mal desempeño de un gobernante.

Los términos bajo los cuales se aprobó la revocación de mandato en la Constitución Federal señalan que ésta será una herramienta de la ciudadanía y no del presidente en turno, por lo que únicamente las y los ciudadanos pueden solicitar que se revoque el mandato presidencial, para lo cual se necesita reunir el apoyo del 3% del listado nominal que son, aproximadamente, 2.7 millones de personas, y ser representativas de al menos 17 entidades federativas. La revocatoria se podrá solicitar una sola vez durante todo el sexenio, al concluir el tercer año del mandato, y el ejercicio será organizado por el Instituto Nacional Electoral.

En el régimen transitorio de la reforma se contempló, como excepción para el presente sexenio, que la revocación de mandato se pueda solicitar en noviembre y hasta el 15 de diciembre de 2021 y, por tanto, el ejercicio de revocatoria se deberá realizar 60 días después de la emisión de la convocatoria.

La reforma constitucional al artículo 35, en la cual se modificaron los requisitos para realizar una consulta popular y se estableció la revocación de mandato como mecanismo de democracia directa, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2019.³

Aunque al parecer en lo que va del actual sexenio no se han realizado reformas de corte electoral de gran calado, por los ánimos mostrados especialmente por la mayoría en el Congreso de la Unión parece que en cualquier momento llegará alguna modificación al marco constitucional y/o legal de gran envergadura que implique una sacudida importante al sistema electoral mexicano, ya sea para buscar ejercicios electivos de mayor calidad o para inclinar la balanza a favor de una de las fuerzas políticas.

Si bien hasta ahora ninguna de las iniciativas que versan sobre reducción del financiamiento público a los partidos políticos ha sido aprobada, es de esperarse que este tema vuelva a discutirse antes del final de esta Legislatura, pues existe un número importante de propuestas y, además, el tema ha sido abordado por el propio presidente de la República. También habrá que prestar atención para ver la medida en que se va a buscar modificar el diseño institucional del sistema electoral mexicano.

^* Socio/Director Strategia Electoral, laboratorio de elecciones y democracia.

¹ La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la siguiente dirección electrónica: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5557700&fecha=12/04/2019

² La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la siguiente dirección electrónica: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5562178&fecha=06/06/2019

³ La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la siguiente dirección electrónica: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5582486&fecha=20/12/2019