Desde el
inicio de la llamada transición a la democracia en 1977, en México cada sexenio se han
hecho importantes reformas a la legislación electoral. La primera de éstas fue
precisamente en 1977, cuando se establecieron las condiciones que permitieron
abrir el sistema político a fuerzas opositoras permitiendo, por ejemplo, el
registro de nuevos partidos políticos, especialmente los de ideología de
izquierda. Posteriormente, en 1986-1987 se hizo la reforma para aumentar el
número de diputaciones de representación proporcional y crear el Tribunal de lo
Contencioso Electoral (tricoel).
En 1990 se reformó la Constitución para crear el Instituto Federal Electoral y
el Tribunal Federal Electoral, ambos previstos dentro del nuevo Código Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otros cambios. En
1993-1994 se establecieron nuevas reglas en materia de financiamiento público a
partidos políticos y se continuó avanzando en la autonomía de las autoridades
electorales y ciudadanizándolas. Ya en 1996, el (entonces) ife era constitucionalmente autónomo, se
introdujo el modelo de financiamiento a partidos políticos como actualmente lo
entendemos y se incorporó el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la
Federación (tepjf). En 2002 se
introdujeron las cuotas de género en la postulación de candidaturas y, en 2005,
se reconoció el derecho al voto de los mexicanos residentes en el extranjero.
Posteriormente, en 2007 y 2008 se hizo la reforma mediante la cual se
establecieron: el modelo actual de comunicación política, la Sala Regional
Especializada y se modificó la fórmula de financiamiento a partidos políticos a
nivel local. Finalmente, en 2014 se reformaron la Constitución y la ley para
que, entre otras modificaciones, el Instituto Federal Electoral se convirtiera
en Instituto Nacional Electoral, se transformaran los institutos electorales
locales en Organismos Públicos Locales y que la paridad en las postulaciones en
cargos de elección popular fuera obligatoria.
Como se puede ver, es común en México que cada sexenio se hagan
diferentes modificaciones al marco normativo electoral, las cuales mayormente
han sido reformas constitucionales y legales profundas y, excepcionalmente, se
han realizado reformas de menor calado. La materia electoral es una de las
preferidas del Legislativo, no solo porque la legislación electoral es una de
las más reformadas en los últimos 43 años sino por el número de iniciativas que
se presentan para modificar alguna porción o la totalidad de la legislación
electoral.
¿Iniciativas
u ocurrencias?
Durante los tres periodos de sesiones en que la lxiv Legislatura del Congreso de la
Unión ha estado en funciones, las y los legisladores que la integran se han
caracterizado por la gran cantidad de iniciativas presentadas en ambas Cámaras.
A la fecha se han presentado 3,314 iniciativas (2,182 en la Cámara de Diputados
y 1,122 en la Cámara de Senadores); de éstas, únicamente se han aprobado 221,
es decir, el 6.6% del total.
Durante prácticamente todo 2019 vivimos a la
expectativa de que en el Congreso de la Unión se cocinaba una importante
reforma electoral. Diferentes legisladoras y legisladores presentaron
iniciativas con distintas propuestas y temáticas aunque, sin duda, hubo unas
que causaron mucha más polémica que otras. Para su discusión se hicieron foros,
eventos, encuentros y espacios para analizar una nueva reforma electoral y,
mientras algunos actores planteaban que ésta debía ser de gran calado, otros
defendían que únicamente se requerían ajustes mínimos.
La gran mayoría de las iniciativas presentadas para reformar la
legislación electoral comparten dos características: la primera es que, o su dictaminación parece haberse pospuesto indefinidamente, o
son rechazadas en comisiones o directamente ante el Pleno, lo que implica que,
para efectos prácticos, no son aprobadas; la segunda, que casi todas versan
sobre modificar el esquema de cálculo y/o asignación de recursos públicos a los
partidos políticos o el andamiaje institucional de las autoridades electorales.
En cuanto a la reducción del financiamiento público a partidos
políticos, una importante mayoría de las iniciativas coinciden en que se debe
reducir en un 50%, con diferencias menores en algunos aspectos sobre la fórmula
para su asignación.
En cuanto al diseño institucional, han sido varias las iniciativas
que se han presentado. Una de las que más revuelo causó fue la que propuso
desaparecer los Organismos Públicos Locales, también llamados ople, y que sea el Instituto Nacional
Electoral (ine) la instancia que
se haga cargo de organizar la totalidad de elecciones del país, tanto locales
como federales. Otra de las iniciativas propuso fusionar dos de las direcciones
ejecutivas del ine, la de
Capacitación Electoral y la de Organización Electoral. También se propuso que
la presidencia del Consejo General del ine
durara únicamente tres años y fuera rotativa.
Por otro lado y con menor protagonismo, también se han planteado
iniciativas que buscan la inclusión de mecanismos de democracia directa como:
el plebiscito, la consulta popular y la revocación de mandato. Igualmente se
han presentado iniciativas que buscan incorporar el principio de paridad de
género en el ámbito público que, en lo electoral, impactaría desde la
asignación de candidaturas dentro de los partidos políticos al igual que en la
conformación de sus consejos generales hasta la repartición de tiempo en radio
y televisión para candidatos; inclusive, se ha presentado el tema de paridad de
género para que, a partir de este criterio, se integren los organismos
electorales administrativos del país.
Las que
sí fueron: reformas
electorales
aprobadas
A pesar
de que, como ya se ha expuesto, en esta primera mitad de la legislatura se han
presentado –y en algunos casos discutido– un importante número de iniciativas
en materia electoral, solo se han aprobado reformas de carácter constitucional
que versan sobre tres temas:
1. Delitos electorales.
Se modificó el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa
para incluir el uso de programas sociales con fines electorales como causa para
esta medida. Esto implicó una reforma al artículo 19 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, misma que se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el 12 de abril de 2019.1
2.
Paridad. Aunque la reforma denominada Paridad en todo –que busca
la transversalidad del principio de paridad en el Estado mexicano– no es
exclusivamente de corte electoral, sí tiene un impacto significativo en la
materia, pues dentro de los artículos reformados se encuentran el 35 y 41
constitucionales que establecen los derechos político-electorales y el diseño
del sistema electoral mexicano, respectivamente.
La llamada reforma Paridad en todo implicó reformar los
artículos 2, 4, 35, 41, 52, 53, 56, 94 y 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. En lo que toca al ámbito electoral impacta, ya que la
designación de las y los integrantes del Consejo General del ine ahora se debe hacer de forma
paritaria. Esto es algo importante considerando que en abril de este año
concluyen su encargo tres consejeros y una consejera electorales, todos
nacionales.
También repercute en cuanto a los partidos políticos, pues aunque
ya existían criterios jurisprudenciales del tepjf
para que la postulación de candidaturas fuera paritaria, ahora se establece de
manera expresa en el artículo 41 constitucional que los partidos deben observar
el principio de paridad de género en la postulación total de candidaturas, por
lo que habrá que ver si la interpretación de esta porción, que fue modificada
por el Poder de Reforma de la Constitución, alcanza no solo a las candidaturas
a diputaciones, senadurías e integrantes de ayuntamientos sino también a las
gubernaturas.
La reforma de Paridad en todo se publicó en el Diario
Oficial de la Federación el 6 de junio de 20192 y representó una
importante victoria de las diputadas, senadoras y activistas, así como un
avance fundamental para cerrar la brecha de género que aún existe en el ámbito
público de nuestro país.
3.
Revocación de mandato y consulta popular. Probablemente la
reforma más importante en materia electoral, hasta ahora, es la que implicó la
modificación del artículo 35 constitucional para modificar los parámetros bajo
los cuales se puede llevar a cabo una consulta popular e incluir la revocación
de mandato como uno de los mecanismos de democracia directa que se prevén a
nivel federal.
Esta reforma es relevante no solo por lo que implica incluir la
revocación de mandato a nivel constitucional sino porque, para su aprobación,
se necesitó una auténtica batalla legislativa entre la mayoría en el Congreso
de la Unión y la oposición, pues aunque en un primer momento la Cámara de
Diputados aprobó la propuesta de reforma constitucional casi en los términos
que la envió el presidente de la República, fue en el Senado donde se
realizaron importantes modificaciones, especialmente sobre los requisitos para
poder solicitarla y llevarla a cabo.
Esta figura a nivel presidencial solo
Bolivia, Ecuador y Venezuela la contemplan, y únicamente en Ecuador se ha
realizado un ejercicio de revocación de mandato. Es polémica ya que, mientras
para algunos la revocatoria rompe con el mandato ciudadano originalmente
expresado en las urnas y puede tener como consecuencia que se termine
prematuramente una administración afectando gravemente la gobernabilidad de un
país, para otros es una solución pacífica e institucional ante el descontento
ciudadano que puede existir por el mal desempeño de un gobernante.
Los términos bajo los cuales se aprobó la
revocación de mandato en la Constitución Federal señalan que ésta será una
herramienta de la ciudadanía y no del presidente en turno, por lo que
únicamente las y los ciudadanos pueden solicitar que se revoque el mandato
presidencial, para lo cual se necesita reunir el apoyo del 3% del listado
nominal que son, aproximadamente, 2.7 millones de personas, y ser
representativas de al menos 17 entidades federativas. La revocatoria se podrá
solicitar una sola vez durante todo el sexenio, al concluir el tercer año del
mandato, y el ejercicio será organizado por el Instituto Nacional Electoral.
En el régimen transitorio de la reforma se contempló, como
excepción para el presente sexenio, que la revocación de mandato se pueda
solicitar en noviembre y hasta el 15 de diciembre de 2021 y, por tanto, el
ejercicio de revocatoria se deberá realizar 60 días después de la emisión de la
convocatoria.
La reforma constitucional al artículo 35, en la cual se
modificaron los requisitos para realizar una consulta popular y se estableció
la revocación de mandato como mecanismo de democracia directa, se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2019.3
Aunque al parecer en lo que va del actual sexenio no se han
realizado reformas de corte electoral de gran calado, por los ánimos mostrados
especialmente por la mayoría en el Congreso de la Unión parece que en cualquier
momento llegará alguna modificación al marco constitucional y/o legal de gran
envergadura que implique una sacudida importante al sistema electoral mexicano,
ya sea para buscar ejercicios electivos de mayor calidad o para inclinar la
balanza a favor de una de las fuerzas políticas.
Si bien hasta ahora ninguna de las iniciativas que versan sobre
reducción del financiamiento público a los partidos políticos ha sido aprobada,
es de esperarse que este tema vuelva a discutirse antes del final de esta
Legislatura, pues existe un número importante de propuestas y, además, el tema
ha sido abordado por el propio presidente de la República. También habrá que
prestar atención para ver la medida en que se va a buscar modificar el diseño
institucional del sistema electoral mexicano.
*
Socio/Director Strategia Electoral, laboratorio de
elecciones y democracia.
1
La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la
siguiente dirección electrónica:
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5557700&fecha=12/04/2019
2
La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la
siguiente dirección electrónica:
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5562178&fecha=06/06/2019
3
La publicación en el Diario Oficial de la Federación se puede encontrar en la
siguiente dirección electrónica:
https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5582486&fecha=20/12/2019
* Socio fundador de Strategia Electoral.