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Democracia

Por: Ricardo Monreal*

Este año 2021 es trascendental en la agenda legislativa del Congreso de la Unión. Por un lado, marca el inicio de la segunda mitad del sexenio, lo que se traduce en el impulso de iniciativas que el Poder Ejecutivo considera pertinentes para avanzar en la consolidación de su plan de transformación. Un ejemplo de ello es la presentación, el pasado 30 de septiembre, de su iniciativa de reforma constitucional en materia energética en el área de la electricidad. Por el otro, arrancó la LXV Legislatura con un reacomodo en la correlación de las fuerzas políticas representadas, particularmente en la Cámara de Diputados, que se verá reflejada en la discusión de temas de la mayor importancia, como la Ley de Ingresos.

Este escenario ofrece una oportunidad sin precedente para continuar con el desempeño del Poder Legislativo como un actor verdaderamente autónomo, a dos décadas de iniciada la transición hacia la democracia, que permitió revitalizar el sistema de pesos y contrapesos y renovar las relaciones entre los tres poderes de la unión.

En tal sentido, la LXV Legislatura del Congreso del Unión tiene en el horizonte, a corto y mediano plazos, una agenda que permitirá abordar distintos temas de la mayor relevancia para la vida pública de México. Por ejemplo, desde su arranque el 1 de septiembre pasado, las buenas prácticas parlamentarias permitieron aprobar la legislación reglamentaria en materia de revocación de mandato, un tema que estaba pendiente y que permite complementar los mecanismos de democracia directa que se han construido en los últimos tres años, como la consulta popular, un ejercicio que la ciudadanía ya pudo poner en práctica.

Como señalé, la agenda legislativa se desahogará en condiciones distintas en términos de correlación de fuerzas. La mayoría parlamentaria a la que represento no cuenta por sí misma con la posibilidad de aprobar reformas de gran calado, como las de corte constitucional. Esto obliga a emprender mecanismos de diálogo permanente con los distintos grupos parlamentarios para que de manera responsable se puedan alcanzar acuerdos en beneficio de la sociedad.

La existencia de un bloque opositor o el desprendimiento de legisladoras y legisladores de sus grupos parlamentarios de origen tampoco debe llamar a la confrontación; desde las respectivas plataformas será posible encontrar las coincidencias que nos permitan trascender. Esta realidad parlamentaria nos lleva a echar mano de nuestra mejor vocación democrática. Ninguna votación está dicha de antemano y lo que debe prevalecer es el sentido de bien común.

Teniendo esto en cuenta, es posible señalar algunos temas particulares que ocuparán los esfuerzos, tanto de la Cámara de Diputados como del Senado de la República, en los meses por venir.

En primer lugar, me referiré al Paquete Económico 2022, responsabilidad que recae año con año tanto en el Poder Ejecutivo —que es el encargado de su diseño inicial, así como de presentarlo al Congreso de la Unión— como en el Poder Legislativo —que tiene el mandato constitucional de analizarlo, modificarlo y, si lo considera pertinente, aprobarlo—. Este Paquete Económico está compuesto de cuatro elementos: los Criterios Generales de Política Económica; la iniciativa de Ley de Ingresos; el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y la Miscelánea Fiscal, en cuyo conjunto se encierran las consideraciones económicas y financieras para el siguiente ejercicio fiscal, que guarda la particularidad de brindar las posibilidades para la recuperación económica después de la crisis asociada a la pandemia de Covid-19.

Por su parte, los Criterios Generales, que contienen las estimaciones relacionadas con el comportamiento de las tasas de interés, la inflación, el tipo de cambio, así como la expectativa de crecimiento económico, prevén para 2022 que estos indicadores se desenvuelvan de la siguiente manera: se estima que el crecimiento económico (PIB) oscile entre el 2.6 y el 3.6 %, lo que reflejaría la posibilidad del restablecimiento total de la economía como resultado del proceso de vacunación y de la implementación del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá y su impulso a las inversiones. Además, se espera que la inflación alcance el 3.4 % y que el tipo de cambio se mantenga rondando los 20 pesos por dólar.

La Ley de Ingresos, por su parte, deriva de la directriz fijada por el Gobierno federal de no crear nuevos impuestos ni contratar nueva deuda. Por el contrario, se busca avanzar con el proceso recaudatorio, como ha sucedido en años anteriores, incluso en el marco de la crisis económica, hasta alcanzar un 13 % más respecto a la recaudación de 2021, es decir, un aproximado de casi 4 billones de pesos. Asimismo, se proyecta que el financiamiento del Estado mexicano se traduzca en un gasto superior en un 8.9 % respecto al año fiscal anterior, y que los principales rubros de gasto federal sean salud, turismo, programas sociales prioritarios, así como el rescate al sector energético.

En relación con este último punto, ya dio inicio el proceso legislativo de la reforma en la materia, presentada por el Ejecutivo federal, que forma parte del plan para alcanzar la soberanía energética, concentrándose en el suministro de energía eléctrica, entendido como una cuestión de seguridad nacional y como un derecho humano, en la medida en que la carencia de este servicio es un factor que conlleva a la pobreza social. Para ello, la iniciativa presentada contempla, en términos generales, la modificación de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política, con el objetivo de dotar al Estado de la exclusividad en el manejo de áreas estratégicas (art. 25), como la explotación y el aprovechamiento de minerales como el litio y, por supuesto, la generación de energía eléctrica y la explotación del petróleo (art. 28).

A partir de estas modificaciones, se busca que la CFE deje de ser una empresa productiva para convertirse en un órgano del Estado que se encargue del Sistema Eléctrico Nacional y sea responsable de conducir la transición energética en materia de electricidad hasta alcanzar, en 2024, el 35 % de energías limpias. Así también, se acota la participación de la iniciativa privada en estas áreas, confiriéndole el 46 %, mientras que el Estado conservaría el 54 % restante.

Para poner en perspectiva lo que conlleva el proceso legislativo en esta materia, hay que tener en cuenta que por sí mismo el partido político mayoritario cuenta con 201 diputadas y diputados (de 331 votos que se requieren para su aprobación), y con 267, si se toma en cuenta a sus aliados parlamentarios. Es decir, en la Cámara de origen necesita conseguir 54 votos adicionales para poder aprobarla en sus términos. Otro tanto ocurrirá en el Senado de la República, lo que nos obliga a generar los acuerdos necesarios para poder avalar una legislación responsable. Tal como he señalado en otros espacios, la mayoría parlamentaria debe tener la capacidad de entendimiento para poder llevar a cabo, de ser necesario, modificaciones a la propuesta original que nos permitan transitar positivamente a la creación de un marco jurídico que atienda los objetivos de la reforma.

Asimismo, el presidente Andrés Manuel López Obrador ha anunciado la presentación de otras dos iniciativas en materia constitucional. La primera de ellas permitiría que la Guardia Nacional pasara a formar parte de la estructura administrativa de la Secretaría de la Defensa Nacional, con el objetivo de evitar su incorporación a otras estructuras en el futuro, tal como sucedió en el caso de la desaparecida Policía Federal, cuando en 1999 se estableció como una dependencia de la Secretaría de Gobernación.

La segunda reforma constitucional anunciada por el titular del Poder Ejecutivo federal es la denominada político-electoral, en la cual se prevé el fortalecimiento de los medios electrónicos para reforzar los ejercicios democráticos, como el voto electrónico, pero también se discutirán modificaciones de gran impacto político, como la posible eliminación de la fórmula plurinominal en la elección de legisladoras y legisladores, y la reforma al Tribunal Electoral y al Consejo General del INE, para reforzar la confianza ciudadana en ambas instituciones.

Entre los pendientes de la agenda legislativa existen varias iniciativas para expedir normatividades de nueva creación, como la Ley General de Economía Circular, la cual pretende generar obligaciones en materia de cuidado al medio ambiente y manejo de residuos, con la finalidad de reducir el impacto ambiental de las distintas actividades económicas, lo que se encuentra alineado con los objetivos de la agenda 2030 para el desarrollo sostenible.

Otras disposiciones de nueva creación que podrían expedirse durante la presente legislatura, relacionadas con actividades económicas, son la Ley de Desarrollo Agrario y la Ley Federal Apícola, que permitirían redoblar esfuerzos para ofrecer justicia social a las y los trabajadores del campo, especialmente a pequeños productores, de quienes depende en mayor medida la generación de alimentos y que enfrentan las condiciones más adversas.

Por otro lado, también existe una gran cantidad de iniciativas presentadas para modificar ordenamientos vigentes, entre las que destacan, por su amplio número, las nueve que pretenden modificar la Ley General de Salud en materia de gestión de epidemias y pandemias; las diez que buscan reformar la Ley General para la Protección y Gestión Integral de los Residuos, y doce más en materia de equidad de género, que implicarían cambios en distintos ordenamientos.

Entre la legislación pendiente de emisión por mandato judicial, hay cinco temas de gran importancia: la inclusión de los delitos raciales en el Código Penal Federal; la expedición de reglas para la consulta previa, libre e informada, culturalmente adecuada y de buena fe a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas; la legislación y adecuación de normas en materia de justicia cotidiana; la protección de los derechos políticos de personas de nacionalidad mexicana residentes en el extranjero y, por último, la normativa para el uso lúdico y adulto del cannabis, de la cual hablaré brevemente.

La importancia de la Ley Federal para la Regulación del Cannabis implica poner a la luz las condiciones de gobernabilidad democrática y de construcción de consensos, no sólo en el seno del Congreso de la Unión, sino en relación, en este caso, con el Poder Judicial de la Federación y con la sociedad en su conjunto, por lo que no depende de una única fuerza política que se pueda lograr la aprobación de este importante marco regulatorio. Como se sabe, la Suprema Corte de Justicia de la Nación generó la jurisprudencia, acompañada de una declaratoria general de inconstitucionalidad, de diversos artículos de la Ley General de Salud, al considerarlos violatorios del derecho a la libre determinación de la personalidad.

En consecuencia, la Corte mandató al Congreso de la Unión adecuar los marcos normativos para satisfacer las condiciones de constitucionalidad, algo que pudo hacerse simplemente con la derogación de los artículos inconstitucionales. Sin embargo, se tomó esta oportunidad como una ventana para poder ir más allá, mediante la elaboración de una ley que cree los mecanismos, modalidades, restricciones y competencias necesarios para atender el fenómeno de la producción y el consumo de cannabis en nuestro país, como una forma de dar certidumbre a los sectores involucrados. Para tal efecto se abrió un proceso de parlamento abierto que permitiera hacer valer las voces de la ciudadanía en un tema de la mayor trascendencia para construir un proyecto de ley a la altura de las circunstancias.

Sin embargo, hasta el momento esta discusión se encuentra detenida, como resultado de una cuestión de técnica legislativa, ya que el artículo 72 de la Constitución establece que cuando un proyecto de ley es desechado por la Cámara revisora (en este caso, la de Diputados), vuelve a la de origen (Senado de la República) con observaciones, reiniciándose el proceso. En el caso particular de esta ley, el proceso se repitió, toda vez que la Cámara Baja volvió a hacer observaciones al proyecto, con lo cual se impide que pueda ser discutido en el mismo periodo de sesiones. Este obstáculo ha quedado superado, puesto que ya dio inicio una nueva legislatura y con ella otro periodo ordinario de sesiones, con lo que se abre la posibilidad de abordar este tema pendiente del trabajo legislativo.

En su conjunto, estos tres puntos de la agenda legislativa inmediata permiten dimensionar la importancia y necesidad de contar con un Poder Legislativo con vocación democrática, la cual se ha construido en los años que siguieron a la alternancia en el poder y la transformación de las relaciones entre los distintos poderes de la unión.

Ante la emergencia de una nueva mayoría como resultado de los cambios en la correlación de fuerzas, no se debe pensar que regresarán los viejos vicios; por el contrario, la curva de aprendizaje ha permitido arraigar las mejores prácticas de diálogo para la construcción de consensos en beneficio de la nación. Si bien es cierto que cada fuerza tiene una agenda propia en función de sus principios programáticos e ideológicos, la confianza de la ciudadanía obliga a tener altura de miras en la construcción de una agenda común.


Senador de la República de la LXIV Legislatura del H. Congreso de la Unión, presidente de la Junta de Coordinación Política y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.

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