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Contrarreforma: contrastes y daños

Reforma eléctrica

Por: Pedro Joaquín Coldwell*

La propuesta de reforma constitucional a los artículos 25, 27 y 28 enviada por el presidente López Obrador recientemente al Congreso y las diversas disposiciones administrativas emitidas en los últimos tres años representan una contrarreforma a los avances de 2013, además de que cancela de facto un futuro energético y financiero más sostenible y democrático para México.

Bajo premisas equivocadas, la contrarreforma asume que el Estado, a través de la Comisión Federal de Electricidad (CFE), tiene plena capacidad para ser el único inversionista, generador, comprador y suministrador del sector eléctrico. Al hacerlo, elimina el mercado, cambia las reglas y desalienta inversiones en el sector.

La diferencia angular con la reforma de 2013 radica en que restringe la posibilidad de otros actores no estatales de participar en la industria eléctrica. Esto incluye empresas que obtuvieron permisos de autoabasto en la década de 1990; empresas ganadoras de las subastas de largo plazo de 2015 y 2016; hogares mexicanos que buscaron la eficiencia energética, bajar sus tarifas y favorecer el medio ambiente instalando paneles solares en sus azoteas, y hasta comunidades rurales que obtenían ganancias por la renta de sus tierras para la instalación de plantas eólicas.

La realidad es que el monto de las inversiones que México requiere en el sector eléctrico es de tal magnitud que ni la CFE ni una sola empresa tiene posibilidades de financiarlas por si misma. Bajo esta lógica, la reforma de 2013 planteó un modelo participativo que sumaba recursos de empresas públicas, privadas, mexicanas y extranjeras, y miles de hogares, a través de la creación de un mercado eléctrico con reglas claras, pesos y contrapesos.

Sin comprometer las finanzas públicas, se garantizaba el suministro eléctrico a la par del incremento en la demanda, se puso en marcha un plan para expandir las redes de transmisión y dar mantenimiento a las de distribución y, lo más importante, se promovía la instalación de plantas de energías renovables y generación eléctrica limpia.

Al tratar de eliminar este modelo participativo, la iniciativa de contrarreforma propuesta por el Ejecutivo federal está creando daños colaterales que ponen en riesgo la estabilidad económica del país y no resuelve los problemas de raíz, a saber: ¿cómo garantizar la creciente demanda eléctrica sin crear un boquete financiero ni deteriorar el medio ambiente?

En este texto, contrasto las diferencias entre la reforma de 2013 y la contrarreforma actual y advierto los riesgos de su posible aprobación.

Los costos implicarían un retroceso no al pasado del General Lázaro Cárdenas –quien de hecho permitió las concesiones eléctricas a empresas privadas–, sino a la década de 1960 en la que México tenía una economía cerrada al mundo y cuando aún no éramos conscientes de los daños que causa la industria energética al medio ambiente. Sostengo que nuestro país requiere ver hacia adelante, que nuestro gobierno debe invertir en el futuro y no anclarse al pasado, y que los mexicanos debemos ser parte de la transición mundial hacia las energías limpias y el combate al cambio climático.

Lo que está en riesgo es, ni más ni menos, el futuro económico y ambiental de México.

Reforma 2013 y contrarreforma 2021: los contrastes

Advierto, al menos, tres visiones contrastantes entre la reforma de 2013 y la contrarreforma del presidente López Obrador referentes a la fuente de financiamiento del sector, el alcance del Estado como regulador y los mecanismos para la transición a las energías limpias:

  1.  ¿De dónde obtener recursos para invertir en el sector eléctrico?
    De acuerdo con cálculos de la Secretaría de Energía en 2018, las inversiones estimadas para generación, transmisión y distribución en los próximos quince años ascendían a dos billones de pesos.1 Esta suma equivale a 28% del gasto neto total previsto en el Presupuesto de Egresos de la Federación 20222 o a 8.6 veces las pérdidas que tuvo la filial de refinación de Pemex en 2020.3

    Para 2022, el presupuesto de CFE será de 449 997 millones de pesos y aun cuando es mayor en 16% al que tuvo en 2018,4 no alcanza para la construcción de nuevas plantas renovables, la renovación de plantas obsoletas, la construcción de una red de transmisión para interconectar el sistema aislado de Baja California o para dar el mantenimiento a las redes de distribución en el Valle de México, por mencionar algunas necesidades.

    La propuesta de tener una CFE que se encargue de toda la cadena de producción eléctrica falla al no considerar que la (aún) empresa productiva del Estado tiene los costos de generación más altos. Producir un MWh de energía le cuesta a la CFE entre $1,396 pesos mediante ciclo combinado y $3,036 pesos con combustión interna, mientras que a los generadores que ganaron las subastas de largo plazo en 2015, 2016 y 2017 les cuesta $375 pesos con plantas solares y $358 pesos con eólicas, es decir, entre una cuarta parte y el 10% que a CFE.5 El que los costos de CFE sean mayores se explica por dos razones:

    1. Porque varias de sus plantas son obsoletas y los combustibles fósiles son más caros que las energías renovables. En 2018 se consideraron 115 plantas para su retiro gradual en 20326 –de las cuales, veintiséis usan combustóleo y treinta y uno diésel–, mismas que la administración actual insistió en mantener operando con altas emisiones contaminantes y a costos más altos;

    2. Porque el pasivo laboral de CFE asciende a 488 mil millones de pesos.7 El año pasado, el director general de la CFE revirtió el acuerdo de jubilación conseguido en 2016 con el sindicato de CFE, que significaba un importante saneamiento financiero y que contribuyó a que la CFE estuviera en números negros e incluso obtuviera ganancias de 2016 a 2019. Ahora, de un plumazo, la actual administración vuelve a incrementar el pasivo laboral de la empresa con 127 000 millones de pesos y compromete a futuro los impuestos de los mexicanos para pagar más en jubilaciones.

  2. ¿Cómo regular la participación de actores no estatales?
    El segundo punto en el que advierto una clara diferencia entre ambas visiones es en cómo regular la participación de actores no estatales.

    En el caso de la reforma de 2013, se creó un mercado eléctrico mayorista en el que, bajo reglas claras y transparentes, participaban tanto generadores públicos como privados, suministradores, usuarios calificados y el Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) como un organismo independiente encargado del despacho eléctrico. El funcionamiento de este sistema era vigilado por la Comisión Reguladora de Energía, que como órgano regulador autónomo establecía con lineamientos y metodologías técnicas y transparentes las tarifas eléctricas, dando certidumbre jurídica a todos los participantes.

    El gobierno federal ha pasado por diferentes fases para debilitar a la CRE: desde recortarle el presupuesto, presionar a los comisionados designados en administraciones anteriores para que renuncien, hasta proponer su extinción y pasar sus funciones a la SENER. En cuanto al CENACE, propone que la CFE absorba sus funciones y facultades de despacho eléctrico. Con ello, la CFE tendría todos los incentivos para priorizar el suministro de sus propias plantas, creando condiciones inequitativas para sus competidores y pudiendo hasta obstaculizar su acceso a la red eléctrica.


    Básicamente, la CFE se consolidaría en un monopolio: sería operador eléctrico, decidiría las tarifas eléctricas, sería el único comprador y abastecedor de electricidad. Si bien en el proyecto de contrarreforma se señala que las empresas privadas podrían seguir participando en la generación, se restringe a un máximo de “hasta” 46%, mientras que la CFE deberá generar “al menos” el 54% de la electricidad. Eso significa que el margen pudiera aumentar incluso a favor de CFE y en detrimento de las otras empresas.

    El aspecto más riesgoso en términos financieros del proyecto de ley enviado al Congreso es que establece “la cancelación de todos los permisos otorgados para la generación de electricidad.” Tal como está redactado, eso significa cancelar los permisos de las plantas que ya están operando, las que se encontraban en fase de pruebas, las que tenían planes de ingresar e, incluso, los contratos que los usuarios residenciales suscribieron con la CFE para instalar paneles solares en las azoteas de sus casas.

    El monto estimado de inversiones que se estaría cancelando podría incluso alcanzar los 44 000 millones de dólares en plantas en riesgo de confiscación y expropiación indirecta.8

    Ante la falta de reglas, de órgano regulador y ante la incertidumbre en el otorgamiento de permisos, difícilmente una empresa o un emprendedor se plantearía invertir en el sector eléctrico de México.

  3. ¿Cómo transitar hacia las energías limpias?
    Como señalaba al inicio, el México de 2021 es muy diferente al de hace décadas. El mundo de la energía ha cambiado radicalmente en los últimos años y la velocidad de esos cambios se va a acelerar hacia el futuro. Al principio, las tecnologías de generación renovable eran muy caras, pero hoy han evolucionado y sus costos de producción han caído considerablemente. Desde 2010, el costo de los sistemas de paneles solares disminuyó al menos 64%y se prevé que esta tendencia a la baja continúe.

    México requiere adecuarse a esta nueva realidad: la reforma de 2013 planteaba las bases para que México pudiera transitar con éxito hacia un nuevo contexto mundial y participara de lleno en la lucha contra el cambio climático que amenaza a la humanidad.

    En 2016, México se ubicó como el séptimo país más atractivo para la inversión en energías renovables; en 2021, se desplomó al lugar 33 de 40 países.9

    Según el propio Programa de Desarrollo del Sector Eléctrico Nacional (PRODESEN) 2021-2035, la herencia de la reforma de 2013 fue sumar casi 11 mil MW a la capacidad instalada renovable entre 2017 y 2021.10

    En contraste, son suficientes las evidencias para afirmar que la contrarreforma actual ignora y deja de lado la transición hacia las energías limpias:
    • Los planes de CFE incluyen la construcción de una sola planta solar y ninguna eólica en al menos los próximos tres años.

    • Cancela los Certificados de Energías Limpias, desalentando la inversión en nuevas centrales eléctricas renovables. Este mecanismo acreditaba la producción de energía limpia y establecía una obligación de piso de generación para las empresas.

    • Limita en la práctica la interconexión de las centrales renovables a la red de transmisión bajo el argumento de que generan inestabilidad, cuando existen países como Chile que ha conseguido tener más de 61% de generación renovable sin problema alguno.11

    • Apuesta únicamente a las centrales hidroeléctricas existentes, insuficientes para cumplir con las metas de generación limpia y que además están sujetas a la irregularidad de los ciclos de precipitación pluvial.

La magnitud de los “daños colaterales”

De aprobarse la contrarreforma por el Congreso de la Unión, observo con preocupación al menos las siguientes cadenas de efectos perjudiciales para México:

Presiones inflacionarias y daño en las finanzas públicas: priorizar el despacho de las plantas de CFE por encima de las limpias aumentaría los costos de generación, lo que tendría que reflejarse ya sea en tarifas más caras para los usuarios o en un subsidio gubernamental más alto. La primera opción conllevaría presiones inflacionarias, mientras que la segunda implicaría incrementar en al menos 62 mil 100 millones de pesos el costo de producción del Sistema Eléctrico Nacional, déficit que tendría que cubrirse con nuestros impuestos.12

Cierre de empresas y riesgo de cortes eléctricos: cancelar los permisos vigentes conllevará el cierre de empresas y el despido de sus trabajadores. Prohibir permisos futuros significa cancelar las alternativas del país para construir nuevas centrales e infraestructura eléctrica, por lo que el monto total de las inversiones tendría que ser cubierto con nuestros impuestos. Ante recursos públicos insuficientes, observaremos un estancamiento en la construcción de nueva infraestructura y el detrimento de la existente. En ese escenario, es imposible descartar cortes y racionalización del suministro eléctrico en industrias y, ante la posible escasez, habría desincentivos para instalar nuevas industrias en el territorio nacional.

Cancela la transición de México a las energías limpias: en la COP26, México fue nombrado “el fósil del año” por la red Climate Action Network –que agrupa a más de 1500 organizaciones de la sociedad civil–, a causa de una política energética actual que prioriza la refinación de hidrocarburos, el uso de carbón y diésel para la generación eléctrica.

Incertidumbre jurídica y arbitrajes internacionales: el riesgo de la cancelación unilateral de contratos firmados por el Estado y el debilitamiento de los órganos reguladores del sector ha frenado los planes de empresas interesadas en invertir en el sector eléctrico y ha causado un escenario de incertidumbre. A los costos por inversiones canceladas habrían de sumarse los de arbitrajes legales, de juicios que se prevé que duren al menos cuatro años.13

Pretender revertir la reforma del 2013 implica un retroceso de décadas. El gobierno debería reflexionar sobre las ventajas de democratizar la energía, sumar a todos los actores –públicos, privados, comunidades rurales, usuarios residenciales– a la transición energética, a encontrar mecanismos que regulen mejor su participación si es el caso. Como ciudadano exhorto al Congreso de la Unión a evitar darle la espalda al futuro y a reconsiderar los nocivos efectos de una contrarreforma ideológica, más que técnica.


1 SENER (2018), Programa de Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional 2018-2032 (p.147). Disponible en: https://base.energia.gob.mx/prodesen/PRODESEN2018/PRODESEN18.pdf

2 El gasto total neto aprobado por la Cámara de Diputados para 2022 es de $7,088,250,300,000 (DOF, 29 de noviembre de 2021)

3 Las pérdidas de la filial Pemex Transformación Industrial para 2020 ascendieron a 232,426 millones de pesos, según estados financieros consolidados dictaminados. Disponible en: https://www.pemex.com/ri/finanzas/Resultados%20anuales/2020_Pemex_EFCD.pdf (p.45)

4 El presupuesto de CFE para 2018 fue de 387,588 millones de pesos (DOF, 29 de noviembre de 2017). Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2018/PEF_2018_orig_29nov17.pdf

5 Datos CRE. Disponible en: https://www.reforma.com/afectara-a-energia-la-contrarreforma/ar2226727

6 PRODESEN 2018-2032, base de datos de generación para PIIRCE. Disponible en: http://base.energia.gob.mx/prodesen/PRODESEN2018/BDGPIIRCE.xlsx

7 Estados financieros Tercer Trimestre CFE. Disponible en: https://www.cfe.mx/finanzas/reportes-financieros/Documents/2021/3er%20Trimestre%202021.pdf

8 Datos de International Chamber of Commerce México (ICC Mexico). Disponible en: https://www.elfinanciero.com.mx/economia/2021/10/20/todavia-no-se-aprueba-la-reforma-electrica-de-amlo-y-empresas-ya-estan-dejando-de-invertir-en-mexico/

9 Según el Renewable Energy Country Attractiveness Index (RECAI). Reporte 2016 disponible en: https://www.energypartnership.mx/fileadmin/user_upload/mexico/media_elements/reports/Mexico_s_New_Energy_Era-PDF.compressed.pdf Reporte 2021 disponible en: https://assets.ey.com/content/dam/ey-sites/ey-com/en_gl/topics/power-and-utilities/power-and-utilities-pdf/ey-recai-57-top-40-ladder.pdf

10 Datos del PRODESEN 2021-2035. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/649444/PRODESEN_CAP_TULO_8.pdf

11 PV Magazine con datos de la Comisión Nacional de Energía de Chile (Dic. 2020). Disponible en: https://www.pv-magazine-latam.com/2020/12/01/el-61-de-la-generacion-electrica-de-octubre-en-chile-fue-renovable/

12 Datos del Consejo Coordinador Empresarial (2021, octubre). Disponible en: https://cce.org.mx/2021/10/13/una-reforma-que-lastima-a-mexico/

13 Datos de International Chamber of Commerce Mexico. Disponible en: https://www.eleconomista.com.mx/empresas/De-aprobarse-la-reforma-electrica-Mexico-enfrentara-millonarios-litigios-internacionales-ICC-20211020-0057.html


Ex secretario de Energía (2012-2018). Fue senador y presidió la Comisión de Puntos Constitucionales (2006-2012).

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