#OBSERVATORIOREFORMAS

La dimensión territorial de las reformas políticas

Enero 14, 2022 | Por: Juan C. Olmeda

Cuando se habla de la política de algún país, y aunque no se lo diga explícitamente, en general se hace referencia a lo que sucede a nivel nacional. En otras palabras, la atención está puesta en cómo actúa el presidente o primer ministro, los proyectos que se discuten en el Congreso o Parlamento, las declaraciones de los o las referentes de los partidos nacionales, los resultados de las elecciones para seleccionar quienes ocupan los cargos más importantes, entre otros temas.

Asumiendo que, obviamente, este tipo de dinámicas son centrales, poner el foco exclusivamente en lo anterior hace perder de vista que la política tiene formas diferentes de expresarse a lo largo del territorio. En gran medida, esto ocurre porque las personas que habitan ciertas regiones tienen intereses y conductas diferentes a quienes viven en otras. También, porque la organización política de los países lleva a que en un mismo territorio coexistan diferentes niveles de gobierno, con autoridades y representantes propias y responsabilidades sobre la hechura de políticas distintas. Cuando dichos países son democráticos, las y los ciudadanos tienen no solo el derecho (y en algunos casos la obligación) de emitir su voto para seleccionar a las autoridades nacionales, sino también a las locales. En aquellos que son federales existen unidades subnacionales (denominados estados, entidades federativas, provincias, según el caso) que son autónomas del gobierno federal y que tienen facultades para dictar sus propias leyes, elegir sus autoridades y concentran responsabilidades y obligaciones particulares respecto de diferentes áreas de la política. Una cuestión relevante es que dicha autonomía está garantizada constitucionalmente y por lo tanto las autoridades nacionales no pueden intervenir en los asuntos internos de dichas entidades federativas o provincias salvo en circunstancias particulares que también están reguladas.

Lo anterior es relevante pues da lugar a la consolidación de dinámicas políticas particulares. En primer lugar, dado que quienes ocupan los cargos de elección popular a nivel subnacional son electos y electas por la ciudadanía de dichos territorios, es a ésta (antes que al gobierno nacional) a la que deben rendir cuentas. Dada esta situación, la atención de las necesidades y demandas de quienes habitan dichos estados o provincias se convierte en prioritarias para las autoridades estatales, y esto puede derivar en la necesidad de adoptar políticas o acciones de gobierno con características específicas y en muchos casos diferentes de las que se pueden observar en otros estados.

Es importante destacar al mismo tiempo que los gobiernos subnacinales no operan en el vacío. Por lo tanto, lo que sucede en cierto estado o provincia no se puede entender de manera aislada a lo que acontece en la política nacional. Por un lado, porque constitucionalmente dichas unidades son parte de un conjunto mayor que las engloba y por lo tanto las decisiones que tomen en términos de acciones de gobierno, en asuntos legales o en la organización institucional interna, no pueden ir en contra de lo establecido en la Constitución o incluso de algunas leyes nacionales. Tampoco pueden normar sobre áreas sobre las que no tienen competencias. Por otro lado, porque si bien las dinámicas políticas locales generalmente adquieren características propias, no están desvinculadas de lo que ocurre a nivel nacional. Así, los partidos que compiten por cargos y curules a nivel local en muchos casos son los mismos que lo hacen en el plano federal, y los y las líderes provinciales o estatales construyen sus carreras en vinculación con los y las referentes nacionales de dichas organizaciones. Por ejemplo, no es esperable que un gobernador o gobernadora que pertenece al mismo partido que controla el ejecutivo federal vaya a tomar decisiones que contradigan por completo lo que su propia fuerza impulsa desde el gobierno federal.

En el acercamiento al estudio de las reformas políticas de un país determinado es imposible entonces ignorar lo que ocurre en el ámbito subnacional. En primer lugar, porque en muchos casos esta resulta una esfera en la que es posible observar muchos más cambios que los acontecidos a nivel nacional y, además, la variedad de los mismos puede resultar también relevante. Solo a modo de ejemplo, a esta altura ya está bien documentado que las provincias argentinas desarrollaron una profusa agenda de reformas en el plano electoral desde el regreso de la democracia en 1983 hasta la fecha, lo que ha llevado a que en la actualidad sea posible identificar diferentes configuraciones a lo largo del territorio y diversas reglas como la reelección de quienes se encuentren al frente del ejecutivo provincial.

Así, en algunas provincias se establece la posibilidad de reelección indefinida, mientras que en otras solo se permite una consecutiva, y en algunas la reelección no está presente como opción. En el caso mexicano, hemos visto en los últimos tiempos como varias entidades federativas han avanzado en adoptar medidas en torno a la interrupción legal del embarazo, mientras que en otras esta cuestión aún permanece vedada.

Tratar de entender estas dinámicas reformistas sin duda supone hurgar en las relaciones de poder entre las distintas fuerzas políticas a nivel subnacional. Por ejemplo, una alternancia en el gobierno del estado o incluso un cambio sustantivo en el control de curules en el legislativo puede generar condiciones para que ciertas reformas puedan materializarse. Así, en el caso mexicano los cambios acontecidos respecto del partido en el poder en las entidades federativas explican diferentes oleadas de reformas durante las últimas décadas. El último gran cambio ha tenido lugar desde el 2018 a la fecha, años en los cuales no sólo un número importante de gubernaturas fueron ganadas por Morena, sino que en otra cantidad sustantiva de casos dicho partido logró dominar la legislatura local aún cuando no hubiese un reemplazo del gobernador o gobernadora en turno. Sin embargo, la lógica reformista también puede ser resultado de la utilización por parte de ciertos líderes en el poder de sus mayorías en el congreso local para promover cambios que cimenten una lógica de “cancha inclinada” que, a su debido tiempo, les permita consolidar su postura dominante.

Otra cuestión relevante es asumir cómo las reformas que se generan a nivel subnacional se vinculan con las dinámicas reformistas a nivel nacional. Los estados o provincias no son islas y por lo tanto muchas de las medidas que adoptan no pueden entenderse en disociación con lo que ocurre en el plano nacional. Si en países federales como Argentina y Brasil las provincias o estados parecen ser importantes impulsores de innovaciones (no siempre positivas, valga la pena aclararlo) en el caso mexicano, en donde priman aún dinámicas centralizadoras que se han agudizado en las últimas décadas, las reformas parecen seguir un patrón de “arriba hacia abajo”. De hecho, hasta existe un instrumento legal (las llamadas Leyes Generales) que, una vez aprobadas por el Congreso federal, obligan a las entidades federativas a ajustar su legislación local para hacerla compatible con lo allí establecido. El caso particular de la legislación referida a la violencia política contra las mujeres y paridad de género constituye un ejemplo de este tipo de dinámica. Esto supone la primacía de una lógica de “arriba hacia abajo” no necesariamente constituye algo negativo. De hecho, en este tema en particular, el impulso que se generó desde el nivel federal resultó esencial para que la atención al tema se expandiera a lo largo del territorio.

Este análisis propone señalar ciertos elementos que deben tenerse en cuenta para evitar caer en el supuesto erróneo de que los países son un todo homogéneo y que por lo tanto el foco en la política nacional es lo que debe primar al momento de acercarnos a sus realidades. Sin duda no pretende agotar la discusión sino más bien seguir profundizando el diálogo.

[1] El artículo se ha desarrollado con apoyo de Carlos Eduardo Pérez Márquez.

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