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Reforma ociosa

Abril 27, 2020 | Por: Voz y voto

En el presente texto presentamos un análisis de la iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), presentada por el Ejecutivo Federal el 23 de abril de 2020.

Este análisis parte de lo establecido en el Segundo Transitorio del “Decreto por el que se establecen las medidas de austeridad que deberán observar las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal bajo los criterios que en el mismo se indican”, que a la letra dispone: “Este Decreto se convertirá en una iniciativa de ley que estoy enviando con carácter de estudio prioritario y, en su caso, de aprobación inmediata a la H. Cámara de Diputados”.

La iniciativa turnada por el presidente a la Cámara de Diputados propone otorgar facultades a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para reorientar el Presupuesto de Egresos sin cumplir con el procedimiento previsto en el artículo 21 de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, cuando se presenten emergencias económicas, a fin de que los recursos sean para:

  1. destinarlos a proyectos y acciones prioritarias de la APF;
  2. fomentar la actividad económica;
  3. atender emergencias de salud, y
  4. programas en beneficio de la sociedad.

Al respecto, consideramos que la iniciativa excede el marco constitucional al proponer otorgar facultades al Ejecutivo Federal para modificar el Presupuesto de Egresos sin someter a consideración a la Cámara de Diputados dichas modificaciones.

Cabe señalar que la aprobación del Presupuesto de Egresos es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, en términos del artículo 74 de la Constitución.

Ahora bien, la Ley vigente establece supuestos que permiten realizar los ajustes necesarios ante contingencias respetando las atribuciones tanto del Ejecutivo Federal como de la Cámara de Diputados; sin mencionar que la iniciativa por si misma carece de los conceptos suficientes para su implementación, pues no señala que se entenderá por emergencia económica ni los requisitos para declarar tal emergencia.

En efecto, no existe en la legislación mexicana, normatividad que regule los requisitos y supuestos para declarar emergencia económica. Un estudio de derecho comparado, elaborado por la Cámara de Diputados señala que para declarar “estado de emergencia” deben cumplirse los principios de legalidad, proclamación, notificación, temporalidad o provisionalidad, proporcionalidad, no discriminación, amenaza, excepcionalidad, necesidad, así como la compatibilidad, concordancia y complementariedad de las distintas normas del derecho internacional; aspectos que no se señalan ni especifican en la iniciativa presidencial.[i]

Por otro lado, el vigente artículo 21 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), permite realizar compensaciones para mantener la relación de ingresos y gastos, señala las partidas en las cuales se realizarán ajustes (gastos de comunicación social; gasto administrativo no vinculado directamente a la atención de la población; gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por concepto de percepciones extraordinarias, y ahorros y economías presupuestarios) y contempla el supuesto de que de no ser suficiente, se puedan hacer ajustes en otros conceptos.

Dicho artículo limita estos ajustes y compensaciones en cuanto a su trámite, estableciendo dos supuestos:

  • En el caso de que la contingencia represente una reducción equivalente de hasta el 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviará a la Cámara de Diputados, en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, un informe que contenga el monto de gasto programable a reducir y la composición de dicha reducción por dependencia y entidad.
  • En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que represente una reducción equivalente a un monto superior al 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviará a dicha Cámara, en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de dicha reducción por dependencia y entidad.

La Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en un plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la propuesta, analizará la composiciónn de ésta, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a la composición de la misma, en el marco de las disposiciones generales aplicables. El Ejecutivo Federal, con base en la opinión de la Cámara, resolverá lo conducente de acuerdo con las prioridades aprobadas en el presupuesto informando de ello a la misma. En caso de que la Cámara no emita opinión dentro de dicho plazo, procederá́ la propuesta enviada por el Ejecutivo Federal.

Para mejor entendimiento se transcribe íntegramente el citado artículo:

Artículo 21.- En caso de que durante el ejercicio fiscal disminuyan los ingresos previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría, podrá́ aplicar las siguientes normas de disciplina presupuestaria:

  • I. La disminución de alguno de los rubros de ingresos aprobados en la Ley de Ingresos, podrá́ compensarse con el incremento que, en su caso, observen otros rubros de ingresos aprobados en dicha Ley, salvo en el caso en que estos últimos tengan un destino específico por disposición expresa de leyes de carácter fiscal o conforme a éstas se cuente con autorización de la Secretaría para utilizarse en un fin específico, así como tratándose de ingresos propios de las entidades de control directo. En caso de que no pueda realizarse la compensación para mantener la relación de ingresos y gastos aprobados o ésta resulte insuficiente, se procederá en los términos de las siguientes fracciones;
  • II. La disminución de los ingresos del Gobierno Federal, asociada a menores ingresos petroleros, así como a una menor recaudación de impuestos, derechos, productos y aprovechamientos que no tengan fin específico, por debajo de los estimados para la Ley de Ingresos, se podrá compensar con los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios en los términos de las reglas de operación que emita la Secretaría. En caso de que, conforme a lo previsto en dichas reglas, se llegue al límite de recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios sin poder compensar dicha disminución, se procederá a compensar con los recursos de la Reserva del Fondo y a reasignar el gasto correspondiente a la fracción III, inciso a), subincisos i) a iii) del presente artículo, a gasto de inversión en infraestructura, programas de empleo temporal y programas de estímulo que determine el Ejecutivo Federal, el cual deberá reportar en el informe trimestral correspondiente las reasignaciones de gasto realizadas. En caso de que el uso de la Reserva del Fondo no sea suficiente, se procederá con los ajustes a que se refiere la fracción III del presente artí

La disminución en la Recaudación Federal Participable con respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos, se podrá compensar con los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas de acuerdo con sus respectivas reglas de operación.

  • III. La disminución de los ingresos distintos a los que se refiere la fracción II de este artículo se compensará, una vez efectuada en su caso la compensación a que se refiere la fracción I, con la reducción de los montos aprobados en los presupuestos de las dependencias, entidades, fondos y programas, conforme a lo siguiente:
    • a) Los ajustes deberán realizarse en el siguiente orden:

i) Los gastos de comunicación social;
ii) El gasto administrativo no vinculado directamente a la atención de la población;
iii) El gasto en servicios personales, prioritariamente las erogaciones por concepto de percepciones extraordinarias, y
iv) Los ahorros y economías presupuestarios que se determinen con base en los calendarios de presupuesto autorizados a las dependencias y entidades.

En caso de que los ajustes anteriores no sean factibles o suficientes para compensar la disminución de ingresos, podrán realizarse ajustes en otros conceptos de gasto siempre y cuando se procure no afectar los programas sociales;

b) En el caso de que la contingencia represente una reducción equivalente de hasta el 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviará a la Cámara de Diputados en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, un informe que contenga el monto de gasto programable a reducir y la composición de dicha reducción por dependencia y entidad;

c) En el caso de que la contingencia sea de tal magnitud que represente una reducción equivalente a un monto superior al 3 por ciento de los ingresos por impuestos a que se refiera el calendario de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo Federal enviará a dicha Cámara en los siguientes 15 días hábiles a que se haya determinado la disminución de ingresos, el monto de gasto a reducir y una propuesta de composición de dicha reducción por dependencia y entidad.

  • La Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, en un plazo de 15 días hábiles a partir de la recepción de la propuesta, analizará la composición de ésta, con el fin de proponer, en su caso, modificaciones a la composición de la misma, en el marco de las disposiciones generales aplicables. El Ejecutivo Federal, con base en la opinión de la Cámara, resolverá lo conducente de acuerdo a las prioridades aprobadas en el presupuesto informando de ello a la misma. En caso de que la Cámara no emita opinión dentro de dicho plazo, procederá la propuesta enviada por el Ejecutivo Federal.

Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos deberán coadyuvar al cumplimiento de las normas de disciplina presupuestaria a que se refiere el presente artículo, a través de ajustes a sus respectivos presupuestos, observando en lo conducente lo dispuesto en la fracción III. Asimismo, deberán reportar los ajustes realizados en los informes trimestrales y la Cuenta Pública.

Se destaca que esta disposición de la LFPRH, contempla el término “contingencia”, así como también lo hace el artículo 46 del mismo ordenamiento, lo cual abre la posibilidad de su aplicación para la presente situación de emergencia sanitaria.

Artículo 46.- Las dependencias y entidades podrán solicitar a la Secretaría recursos que les permitan atender contingencias o, en su caso, gastos urgentes de operación, a través de acuerdos de ministración, siempre y cuando éstos se regularicen con cargo a sus respectivos presupuestos invariablemente mediante la expedición de una cuenta por liquidar certificada.

El Reglamento establecerá los plazos para regularizar los acuerdos de ministración y los requisitos para prorrogarlos, sin exceder del día 20 de diciembre de cada ejercicio fiscal, salvo en los casos de excepción, los cuales no podrán rebasar el último día hábil de enero del ejercicio fiscal siguiente.

Estos movimientos serán informados a la Cámara de Diputados en los informes trimestrales

Asimismo, el artículo 61 de la LFPRH, otorga facultad al Ejecutivo para destinar recursos a programas o proyectos, o bien, especificar el rubro en los cuales habrá de aplicarse los ahorros, ya que este precepto establece que los ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por Decreto determine el Titular, es decir, que el Presidente tiene la facultad de decretar en que habrá de erogarse los ahorros que la Administración Pública Federal genere; siendo por tanto innecesario insertar un artículo 21 Ter, como lo propone la iniciativa, que señale que la reorientación de recursos será para mantener proyectos y acciones prioritarias, fomentar la actividad económica, atender emergencias de salud, y para programas en beneficio de la sociedad.

Artículo 61.- Los ejecutores de gasto, en el ejercicio de sus respectivos presupuestos, deberán tomar medidas para racionalizar el gasto destinado a las actividades administrativas y de apoyo, sin afectar el cumplimiento de las metas de los programas aprobados en el Presupuesto de Egresos.

Los ahorros generados como resultado de la aplicación de dichas medidas deberán destinarse, en los términos de las disposiciones generales aplicables a los programas del ejecutor del gasto que los genere. Por cuanto hace al Poder Ejecutivo Federal, dichos ahorros se destinarán a los programas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo o al destino que por Decreto determine el Titular.

Por lo anteriormente expuesto, se considera que la iniciativa es innecesaria, pues la aplicación de los artículos 21, 46 y 61 de la LFPRH permiten la reorientación del gasto y aplicación de dichos recursos a discrecionalidad del Ejecutivo Federal, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 126 Constitucional; más aún, aprobar la iniciativa presidencial en sus términos introducirá una flagrante contradicción con el citado artículo 21, pues no establece la participación de la Cámara de Diputados en la modificación del Presupuesto de Egresos que solo ella pued


[i] Cámara de Diputados. (2009). Leyes de Emergencia Económica en México y América Latina. 24 de abril de 2020, de Centro de documentación, información y análisis Sitio web: http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/spe/SPE-ISS-09-09.pdf

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