Diciembre 19, 2019 | Por: Jaime Talancon
Con la reciente designación de la presidenta de la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos (CNDH), entre los distintos debates que se generaron, uno
de los más notables fue el relativo al intento de combatir tal designación -facultad
exclusiva del Senado de la República-, a través de promover juicios para la
protección de los derechos políticos del ciudadano (JDC) ante la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)[i].
¿Qué fue lo que pasó?
La Constitución Política en su artículo 102 apartado B establece que la
o el presidente de la CNDH deberá ser designado por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara
de Senadores.
Después de desahogado el procedimiento de
selección, se eligieron a tres aspirantes que para integrar la terna que fue
sometida al pleno del Senado de la República. En el pleno se realizaron dos
intentos de votación para elegir a quién ocuparía la titularidad de la CNDH, en los cuales ninguna de las personas propuestas alcanzó
la votación requerida.
En lugar de proponer una nueva terna, se determinó llevar a cabo una
tercera votación de la misma terna en la cual de 116 miembros presentes, con
76 votos se eligió Presidenta de la CNDH, pasando por alto que las dos terceras partes de 116, son 77.
La impugnación ante TEPJF
Sobre esa base, se promovieron juicios ciudadanos ante
la Sala Superior del TEPJF, en los que se alegaban existieron vicios en el procedimiento de designación, concretamente que se validó indebidamente el cómputo respectivo por lo que su pretensión era que el TEPJF lo revocara y repusiera el procedimiento, a
fin de que el propio Senado de la República presentara otra terna
y con ello, pudieran estar en posibilidad de ser considerados a dicho cargo.
El interés jurídico de los demandantes para impugnar el proceso de
designación radicó no sólo en el hecho de haber sido participantes del mismo,
sino además en haber cumplido con los requisitos de elegibilidad para ocupar la
titularidad de la CNDH, por lo que era legítimo que exigieran garantías de
certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad, principios rectores que la
constitución mandata que rijan el ejercicio
de la función electoral.
Solicitar respeto a las reglas constitucionales del juego no era mucho
pedir y tan eran razonables las dudas sobre la legalidad de la designación, que
el presidente de la Junta de Coordinación Política del Senado de la República
declaró a los medios que “estuvo de acuerdo con los coordinadores de los grupos
parlamentarios en ir a una nueva votación, a fin de no dejar dudas de la
limpieza del procedimiento”[ii].
Sin embargo, el TEPJF determinó desechar las demandas, por considerar
que los planteamientos formulados por los actores no podían considerarse de naturaleza electoral, al no actualizarse las
hipótesis de procedibilidad del JDC establecidas en
el artículo 79 de la Ley de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LMIME).
Lo paradójico es que al mencionar en las sentencias tales hipótesis normativas de procedencia del
juicio ciudadano, señalan que su “ámbito de protección se enfoca a la salvaguarda
de los derechos humanos de corte electoral”.
Adicionalmente, invocan no sólo el fundamento constitucional de los
mismos, sino también su fundamento
convencional: “Votar y ser votado en las elecciones
populares –artículo 23, numeral 1, inciso b), de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (CADH)–. Votar en las consultas populares –a. 35, fracción VIII,
constitucional–. Asociarse y afiliarse de manera individual y libremente para
tomar parte en los asuntos políticos del país, así como para formar parte de
partidos políticos –a. 23, numeral 1, inciso a), de la CADH –. Tener
acceso en condiciones de igualdad a integrar las autoridades electorales de las
entidades federativas –a. 23, numeral, inciso c), de la CADH–.
Es decir, pudiendo determinar el desechamiento
de las demandas invocando únicamente supuestos legales de improcedencia
establecidos en la ley de medios, sustentaron la decisión aludiendo también normas
de la Convención Americana.
Lo anterior no está mal, al contrario, aludir al parámetro de regularidad constitucional implica precisamente que el
juez no se limite al texto constitucional, y menos frente a casos donde se le
solicita “salvaguardar posibles
violaciones a derechos humanos de corte electoral”, como aparentemente sucedió
en el caso puesto a su consideración.
El TEPJF desechó los juicios, por ser el nombramiento del titular de la CNDH
una facultad constitucionalmente exclusiva del Senado de la República y no ser
viable impugnar a través de juicios ciudadanos, actos emitidos por una autoridad
formal y materialmente parlamentaria.
No obstante, los demandantes
no cuestionaron la facultad exclusiva, soberana y discrecional del Senado, ni
pidieron al TEPJF atribuírsela, únicamente verificar la regularidad
constitucional del proceso electivo realizado por dicho órgano, al
ejercer una función materialmente electoral.
Es cierto que el espíritu
del legislador no fue diseñar el sistema de medios de impugnación en materia
electoral para que los senadores de la República pudieran combatir las
irregularidades de los procedimientos electivos llevados a cabo por su
órgano parlamentario. El legislador sólo no vislumbró la posibilidad de que, al
llevar a cabo tales procedimientos, el Senado -de forma intencional o accidental-
pudiera violar derechos ciudadanos a ocupar un cargo público, ni tampoco un recurso
efectivo para restituirlos.
Sorprende que las sentencias
de la Sala Superior del TEPJF hayan invocado disposiciones de la Convención
Americana para desde una visión legalista, desechar los recursos, en lugar de asumirse
como un auténtico Tribunal Constitucional y con base en el artículo 25 del citado
instrumento convencional[iii], restituir el hecho de que para combatir el acto
sometido a su jurisdicción, ni senadores ni ciudadanos contaban con un recurso
efectivo para subsanar la irregularidad constitucional, de un acto
materialmente electoral.
Justo las sentencias refieren
que “la
línea jurisprudencial del TEPJF ha ampliado
el espectro de tutela del juicio ciudadano, más allá del núcleo esencial
del derecho a ser votado, al extremo de amparar mediante este medio de
control de constitucionalidad los derechos de acceso y desempeño del
cargo público que derivan de aquél, así como de la remuneración que es inherente
al ejercicio de las funciones o encargos de elección popular[iv]”.
Dicha línea jurisprudencial reconoce con gran acierto
que al TEPJF no solo se limita a velar por que un legislador pueda ocupar su
cargo de elección popular, sino que además pueda ejercer a plenitud las funciones inherentes al mismo, por ejemplo,
participar en los procesos electivos del Senado respetando su legalidad.
Lo anterior, máxime que se afirma que “la materia electoral abarca las normas,
actos y resoluciones relacionados con los procesos
comiciales que se celebran para renovar a los poderes públicos mediante el
sufragio de la ciudadanía”.
Si partimos de que la representación política constituye la vía a través de la cual la nación, designa a cierto número de ciudadanos para que, ante la
posibilidad de hacerlo por sí misma, participen en la creación de la voluntad estatal[v], es válido afirmar
que nombrar al titular de la CNDH es
un acto materialmente electoral derivado
del sufragio indirecto de la ciudadanía. Ello destruye además el
señalamiento de que “un nombramiento o
designación para un cargo público que no sea de elección popular, es un acto
administrativo”, dado que una característica de estos actos es la unilateralidad con la que la autoridad
administrativa ejerce su voluntad[vi].
No obstante, desechó argumentando que “se
produce un obstáculo para el Tribunal realizar la revisión de actos que
inciden en otra esfera competencial, derivado del principio de
distribución de poderes”; “el Tribunal Constitucional, en ejercicio del
principio de auto-refrenamiento, debe ser cuidadoso de no invadir la libre
configuración de los legisladores”.
El caso de la CNDH exhibió que el derecho parlamentario no tiene un recurso para combatir violaciones
al derecho a votar de los senadores, ni de los ciudadanos de ser votados en los
procesos electivos que, no obstante, recaen en un órgano parlamentario, su
naturaleza es materialmente electoral y, por tanto, tendría que certificarse la
objetividad, imparcialidad y certeza con la que se desahogan los mismos.
El control de
constitucionalidad no implica transgredir competencias, sino asumirse como
Tribunal Constitucional, colocarse por encima de todos los poderes y brindar al
individuo recursos para combatir posibles violaciones a sus derechos humanos,
cuando ni la Constitución ni la ley se los brinda. Incluso hay precedentes de
que el TEPJF ha ordenado regularizar actos exclusivos del senado[vii].
Por principio los tribunales no deben sustituir la voluntad del poder
constituyente sin embargo, ante violaciones a derechos humanos y la ausencia de
recursos efectivos para combatirlos, los jueces están obligados a orientar sus
decisiones con base en el bloque de constitucionalidad, en el cual se adscribe
todo aquello que sin estar inscrito en la Constitución, tiene valor
constitucional y debe imponerse a la ley[viii].
[i] SUP-JDC-1790/2019 y SUP-JDC-1818/2019 y acumulados
[iii]Artículo 25. Protección Judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
[iv] Jurisprudencias: 12/2009 “ACCESO AL CARGO DE DIPUTADO.
COMPETE A LA SALA SUPERIOR CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES RELACIONADAS CON ÉL; 19/2010 “COMPETENCIA. CORRESPONDE A
LA SALA SUPERIOR CONOCER DEL JUICIO POR VIOLACIONES AL DERECHO DE SER VOTADO,
EN SU VERTIENTE DE ACCESO Y DESEMPEÑO DEL CARGO DE ELECCIÓN POPULAR”; y, 21/2011
“CARGOS DE ELECCIÓN
POPULAR. LA REMUNERACIÓN ES UN DERECHO INHERENTE A SU EJERCICIO (LEGISLACIÓN DE
OAXACA)”.
[v] Diccionario de Derecho Constitucional. Tomo II. Editorial Porrúa, p.p. 1220 y 1221, 2009.
[vi] Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo I, IIJ, p.
76. 1993.
[vii] Ver https://www.excelsior.com.mx/nacional/ordena-tepjf-a-senado-tomar-protesta-a-noe-castanon/1273962
[viii] Simposium “El bloque de constitucionalidad” de Louis Favoreau, en “El bloque y el parámetro de constitucionalidad en México”, Astudillo, Cesar. Ed. Tirant, p. 23. 2014.