AMÉRICA LATINA

Reformas en contexto de crisis

Noviembre 20, 2020 | Por: Milagros Campos

La última semana ha sido intensa en el Perú, la democracia se tambaleó en sus raíces, cómo sistema de representación política y sus principales instituciones. El 9 de noviembre se vacó al presidente Martín Vizcarra por permanente incapacidad moral. La causa se documentó con reportes periodísticos que daban cuenta de cuatro posibles colaboradores eficaces que habrían acusado a Vizcarra de recibir coimas cuando fue gobernador regional de Moquegua en 2014. Los votos de 4/5 partes del congreso unicameral excedieron los 2/3 requeridos. Al día siguiente el Presidente del Congreso, Manuel Merino, en aplicación de las disposiciones constitucionales asumió la presidencia. El cuestionamiento a la constitucionalidad del procedimiento, a la oportunidad de la vacancia, a la actuación de un impopular congreso frente a un presidente muy popular sumió al país en una crisis por la protesta diaria y simultánea, en distintas ciudades, protagonizada fundamentalmente por jóvenes. El escalamiento de la protesta, con la muerte de dos jóvenes, así como el pedido de la renuncia desde distintos sectores de la población impulsaron la renuncia de Merino. El domingo 15 de noviembre el Perú se quedó sin presidente, vice presidentes ni presidente del congreso. El lunes por la tarde se eligió al nuevo presidente del Congreso, Francisco Sagasti. El martes asumió la Presidencia de la Republica.

En ocho días el Perú tuvo tres presidentes, en seis meses habrá cambiado cinco gabinetes. Todo ello ocurre a cinco meses de las elecciones generales, en medio de la lucha contra la pandemia del COVID-19 que ha afectado gravemente a las familias peruanas ocasionando muerte, pérdida de empleo formal y de ingresos para el alto porcentaje que vive de una economía informal; en estado de emergencia y toque de queda. 

Para comprender la reciente crisis política en el Perú es necesario abordar tres problemas previos: los institucionales, la crisis de representación y la demanda de integridad pública. El diagnóstico había sido planteado por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política en marzo de 2019, a partir de investigaciones previas, que identificó problemas en la política peruana: 1) Problemas de gobernabilidad. 2) Partidos políticos precarios y poco representativos. 3) Política altamente vulnerable a prácticas de corrupción. Para ello se propusieron reformas en el sistema de gobierno, en el sistema electoral y en la regulación de los partidos políticos.  

 

1. Gobernabilidad democrática

 

Uno de los principales problemas que el Perú no ha logrado superar es el de lograr gobernabilidad democrática cuando los gobiernos no tienen mayoría en el congreso. La inestabilidad política ha sido la regla en la democracia peruana. Gobiernos sin mayoría en el siglo XX terminaron en golpes de estado. En el siglo XXI, tres gobiernos sin mayoría evitaron coaliciones opositoras, formando coaliciones poco estables pero que les permitió concluir su mandato. No fue así desde 2016 con el primer gobierno dividido de la historia republicana. Pedro Pablo Kuczynski fue electo en segunda vuelta, el Congreso en la fecha de la primera, su partido obtuvo 14% de escaños. Kuczynski se vio forzado a renunciar de manera anticipada después de dos mociones de vacancia por permanente incapacidad moral. En 2018 asumió Martín Vizcarra. El escalamiento del conflicto entre poderes condujo a la disolución del Congreso. La disolución es un mecanismo de control previsto en la Constitución desde 1979, pero es la primera vez que se aplica. El nuevo congreso se instaló en marzo de este año. Nueve partidos obtuvieron representación, ninguno tiene más de 20% de escaños. El voto popular no pudo resolver el conflicto, pues Vizcarra no presentó una lista al Congreso. Sin partido y sin bancada, el conflicto entre ejecutivo y legislativo se reavivó. Leyes aprobadas por insistencia, demandas ante el Tribunal Constitucional, la negación de la cuestión de confianza al gabinete y dos mociones de vacancia por permanente incapacidad moral terminaron con el gobierno de Martín Vizcarra.  

 

2. Vacancia por permanente incapacidad moral

 

En el Perú sólo se puede acusar al Presidente durante su período, por traición a la patria, por impedir las elecciones, por disolver el Congreso, salvo en el caso previsto en la Constitución, o por impedir el funcionamiento de los organismos electorales. Una cuestionada causal de vacancia por permanente incapacidad moral declarada por el Congreso se incorporó en la Constitución de 1839.

Dos interpretaciones enfrentadas señalan de un lado que, atendiendo a sus orígenes la incapacidad mental debe entenderse como incapacidad mental; la otra que apunta a conducta que haga insostenible el ejercicio del cargo. Como fuere, la vacancia de Fujimori y la que libró Pedro Pablo Kuczynski se fundaron en la calificación de la conducta de los ex presidentes. Lo cierto es que la permanente incapacidad moral es un término muy abierto que debe ser utilizado en situaciones excepcionales. Sin embargo, se advierte que con una coalición contraria al presidente puede prestarse a interpretaciones que pongan en riesgo la estabilidad política.

 

El Perú tiene un presidencialismo parlamentarizado. Las iniciativas de la comisión de reforma política estaban dirigidas a optimizar la gobernabilidad democrática, eliminando el voto de confianza para los nuevos gabinetes, restablecer la bicameralidad, eliminar la prohibición de reelección parlamentaria inmediata, recientemente aprobada por referéndum; eliminar la causal de vacancia por permanente incapacidad moral, regulando en cambio un proceso de impeachment. Adicionalmente, se planteó elegir al congreso en la fecha prevista para la segunda vuelta de la elección presidencial. 

 

3. Partidos políticos precarios y poco representativos

 

El apoyo al sistema político de acuerdo con los datos del Barómetro de las Américas – ronda 2018/19– es de 41.7 (de una escala de 0-100). Es el valor más bajo registrado en Perú desde 2006 así como el más bajo de la región. Ello se manifiesta en una menor confianza en los partidos políticos y en el congreso. 

Muchos de los partidos y movimientos regionales inscritos no existen como tales. Carecen de estructura y organización cuando no de afiliados reales y con algún nivel de vida partidaria. Algunos no son ni siquiera maquinarias electorales sino que funcionan como “vientres de alquiler”, facilitando un candidaturas improvisadas. Otros son vehículos personalistas o coaliciones temporales entre independientes que se disuelven una vez acabadas las elecciones (Zavaleta 2014)[1]. La precariedad organizativa se transforma en improvisación a la hora de seleccionar e inscribir candidatos, lo que no asegura un adecuado filtro que garantice la idoneidad de quienes ingresan al sistema político que representan intereses muy particulares. Esta precariedad partidaria hace también que las decisiones dentro de estas agrupaciones políticas se manejen de manera arbitraria por los líderes dueños de las “franquicias” políticas, lo que dificulta, desincentiva las carreras partidarias y fomenta el transfuguismo estratégico.  Perú es uno de los países que registra mayor volatilidad electoral, posee partidos con las raíces más débiles en la sociedad, con los menores niveles de legitimidad, y de organización; con ello, aparece con los niveles más bajos de institucionalización de América Latina (Jones 2010)[2].

 

4. Política altamente vulnerable a prácticas de corrupción

 

De acuerdo al Barómetro de las Américas, para el 36% de los entrevistados la corrupción es el problema más importante del Perú y el 95% de los encuestados afirma que la mitad o más de los políticos se encuentran involucrados en corrupción. En los últimos procesos electorales se presentaron candidatos, tanto al Congreso como a cargos regionales, que contaban con procesos penales o inclusive, sentencias por delitos dolosos vinculados a actos de corrupción. La elección de personas con procesos penales ha ocupado la agenda pública pues una vez en el cargo han procurado obstaculizar sus procesos.

 

5. Las reformas aprobadas

 

En este difícil contexto se aprobaron reformas entre 2018 y setiembre de 2020 algunas serán aplicadas en el próximo proceso electoral, al que llamamos las del bicentenario, pues se cumplen los doscientos años de la independencia del Perú.

Para las elecciones de abril de 2021 existen 24 partidos inscritos en el Registro de Organizaciones Políticas. A la fecha 23 partidos han inscrito sus planchas presidenciales para realizar elecciones internas a fin de definir su candidato a la Presidencia de la República. Debido a la pandemia se suspendió la aplicación de la reforma que introdujo elecciones primarias. Los partidos políticos que no participen en las elecciones generales o los que no pasen la barrera legal de 5 % perderán su inscripción.

 

a) Impedimentos para ser candidatos

 

Autoridades electas con procesos penales y sentencias han contribuido a socavar la confianza ciudadana en la política y debilitan la democracia. Por estas razones, la comisión para la reforma política propuso una medida que funcione como un filtro, a fin de contar con candidatos idóneos. Planteó el impedimento para postular en un proceso electoral específico, a quienes tuvieren en ese momento sentencia en primera instancia por delitos graves. Si bien esta propuesta constituye una limitación al ejercicio del derecho de ser elegido, debe ser evaluada en el marco de una interpretación constitucional sistémica, ya que ningún derecho es absoluto. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que los derechos fundamentales pueden ser limitados, restringidos o intervenidos en alguna medida cuando dicha limitación, restricción o intervención resulten justificadas en la protección proporcional y razonable de otros derechos fundamentales. Esta limitación se daría en defensa del sistema democrático como bien colectivo y no sería permanente.

 

b) Paridad y Alternancia

Hasta este año la legislación peruana aplicaba una cuota de género de 30%. Desde 2006, la participación de candidatas al congreso estuvo cercana al 40%, sin embargo no logró superar el 29% de congresistas electas. El congreso aprobó la primera ley de paridad y alternancia en el año 2019 con una aplicación progresiva desde 2021. El nuevo congreso eliminó la aplicación progresiva y extendió la medida a la lista de candidatos a la presidencia, en la que se elige al presidente y dos vicepresidentes[3] así como a las listas para elecciones subnacionales[4] y los cargos de la dirigencia de los partidos políticos[5].  

En efecto, un mayor número de candidatas no se había reflejado en un mayor número de congresistas electas. Las investigaciones mostraron que el voto preferencial y el número asignado en la lista determinaban el resultado. Se ha mantenido para esta elección el voto preferencial en las elecciones parlamentarias. El cambio sustancial es la alternancia que permitirá mejores números para las candidatas y mayor visibilidad. En el caso de las elecciones subnacionales de 2022, el efecto será más evidente pues el sistema electoral es de listas cerradas y bloqueadas.

 

c) Reglas de financiamiento

 

Otro tema en debate fue el de las reglas de financiamiento de la política. Se prohibió la publicidad en radio y televisión salvo aquella que provenga de franja electoral. Se aprobaron delitos para financiamiento ilícito. Las personas jurídicas están impedidas de financiar campañas ni candidaturas, salvo cuando se trate de personas jurídicas extranjeras sin fines de lucro y los aportes estén exclusivamente destinados a la formación y capacitación. En el caso del financiamiento privado, este puede ser el que provenga de las cuotas y contribuciones en efectivo o en especie con topes, actividades proselitistas con topes y siempre que se identifique al aportante. Se exige la bancarización de los aportes a partir de los US$ 300 (aprox.).

 

d) Circunscripción peruanos en el exterior

 

En enero del 2020, el padrón de electores peruanos era de 24 799 384 personas. De ellos, 974 230 residen en el exterior. Hasta las elecciones parlamentarias extraordinarias celebradas en enero de este año, los peruanos residentes en el exterior votaban como electores de la circunscripción de Lima. Otra de las reformas aprobadas crea la circunscripción número 27 para los peruanos residentes en el exterior.

La comisión de reforma política había propuesto la creación de esta circunscripción pero en el marco de restablecimiento de la bicameralidad y con un número mayor de parlamentarios.  Hoy son 130 en un congreso unicameral en el que existe una desproporción en el número de representantes en algunas circunscripciones. Quedó pendiente regular el voto postal o voto electrónico no presencial para evitar el desplazamiento de los peruanos hasta el consulado.

 

6. Elecciones en tiempos de pandemia

 

A pesar de la crisis sanitaria, económica y política, las elecciones están programadas para el 1 de abril de 2021. El nuevo gobierno ha expresado su compromiso en llevarlas a cabo. El recientemente electo jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, Piero Corvetto, ha impulsado los reglamentos con los protocolos sanitarios necesarios para las elecciones presenciales. El Congreso ha establecido una jornada de votación de 12 horas en lugar de la usual jornada de 8 horas. Se ha establecido también el pago a los miembros de mesa.

El debate por la reforma se dio en un contexto de polarización política y conflicto entre ejecutivo y legislativo. Instalado el nuevo Congreso, durante el estado de emergencia a causa de la pandemia, se continuó con la aprobación de reformas electorales. Las leyes se aprobaron con altas mayorías. El presidente Vizcarra convocó a elecciones en el mes de julio. En setiembre se terminó de aprobar el marco constitucional y legal aplicable a las elecciones.  Está en debate el restablecimiento de la bicameralidad. De aprobarse será para el futuro. Así, en cinco años con cuatro presidentes y dos congresos, Perú se alista para elegir a los representantes del bicentenario.

 

[1] Zavaleta, M. (2014). Coaliciones de independientes. Las reglas no escritas de la política electoral. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP).

[2] Mark, J. (2010). Beyond the Electoral Connection: the Effect of Parties and Party Systems in the Policymaking Process. In C. Scartascini, E. Stein, & M. Tommasi (Eds.), How Democracy Works. Political Institutions, Actors, and Arenas in Latin American Policymaking (pp. 19–46). Washington D.C.: IADB.

[3] La Ley 31030 modifica la ley orgánica de elecciones estableciendo que los candidatos a la Presidencia y Vicepresidencias de la República, solicitan su inscripción en una sola fórmula, la cual debe incluir, por lo menos, a una mujer o a un hombre en su conformación, ubicados intercaladamente de la siguiente forma: una mujer, un hombre, una mujer o un hombre, una mujer, un hombre.

[4] Se modificó la ley de elecciones regionales estableciendo que la fórmula de candidatos a los cargos de gobernador y vicegobernador regional deben respetar el criterio de paridad y alternancia, y del total de circunscripciones a las que se presenten, la mitad debe estar encabezada por una mujer o un hombre.

[5] La Ley de Organizaciones Políticas establece que en las listas de candidatos para cargos de dirección del partido político, así como para los candidatos a cargos de elección popular, el número de mujeres u hombres no puede ser inferior al cincuenta por ciento del total de candidatos.

 

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