Enero 24, 2020 | Por: Ana Cristina Neyra Zegarra
Este
domingo, 26 de enero, hay elecciones en el Perú. El proceso electoral es para votar
por un nuevo Congreso luego de que el anterior fuera disuelto por el Presidente
de la República el 30 de setiembre último.
1.
¿Disolución
del Congreso fue constitucional?
Un primer
debate justamente fue la constitucionalidad de esta disolución y consiguiente
convocatoria a elecciones, realizada por el Presidente de la República. Esta
disolución se realizó invocando la Constitución, que habilita a disolver el
Congreso en caso que se niegue la confianza o se censure a dos Consejos de
Ministros.
Como se
sabe, la confianza y la censura son mecanismos de control político propios de regímenes
parlamentarios, que, en el caso peruano, se han incorporado al sistema de
gobierno presidencial (lo que configura el denominado “régimen presidencial
atenuado”[i]). La confianza y
la censura implican que, a iniciativa del Congreso (censura) o del gobierno
(confianza), se somete a votación el respaldo o rechazo a una determinada
política o tema ante el Congreso.
En el
caso, se había negado una primera cuestión de confianza a un Consejo de
Ministros en setiembre de 2017[ii]. En este momento, lo que
se planteó fue una cuestión de confianza para modificar el mecanismo de
selección de los magistrados del Tribunal Constitucional (TC) y aplicarlo al
proceso entonces en curso. Al continuar con el procedimiento de selección, sin
debatir la cuestión de confianza presentada, el Presidente de la República
consideró negada la confianza solicitada y procedió a la disolución.
El
Presidente del Congreso disuelto cuestionó esta medida ante el Tribunal
Constitucional, a través de una demanda en un proceso competencial[iii], conjuntamente con un
pedido cautelar.
El TC
peruano admitió a trámite la demanda (y negó el pedido cautelar), aunque
precisando que su decisión no suspendería el proceso electoral convocado[iv]. El 7 de enero último,
los magistrados aprobaron por unanimidad que se hiciera pública la ponencia y
la sesión para su deliberación y votación. Esta deliberación pública[v], efectuada el 14 de enero,
determinó que 4 magistrados votaran a favor de la referida ponencia y 3 en
contra, lo que derivó en que se considerara constitucional la disolución[vi]. La sentencia final de
este proceso fue publicada el día de hoy (conjuntamente con los votos y
fundamentos singulares que se anunciaron durante el debate)[vii].
2.
¿Aplica
la reforma política?
Como se
había señalado, antes de la disolución del Congreso, se encontraba en debate la
reforma política impulsada desde el Poder Ejecutivo.
En abril
de 2019, 12 proyectos fueron presentados para impulsar la reforma política
(producto del informe final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma
Política[viii]), respecto de 6 de
ellos se formuló cuestión de confianza en junio del mismo año. Finalmente, con
modificaciones importantes, estos 6 últimos fueron aprobados. Sin embargo, al
ser dos de ellos de reforma constitucional, quedaban pendientes de seguir el
trámite previsto[ix].
Las cuatro reformas legales fueron promulgadas como leyes y publicadas en el
diario oficial El Peruano el 27 de agosto de 2019 (Leyes 30995, 30996, 30997, 30998).
Con
el decreto que disuelve el Congreso también se convoca a elecciones, que, según
la Constitución (artículo 134), no podían realizarse en un plazo mayor de
cuatro meses[x],
lo que deriva en que se fije la fecha de realización para el 26 de enero 2020.
Con
ello, uno de los primeros debates fue si aplicaba o no la reforma política que
había sido recientemente aprobada. La
controversia surge porque en la normativa peruana existe una norma, el último
párrafo del artículo 4 de la Ley Orgánica de Elecciones[xi],
que determina que solo puede aprobarse normas aplicables a un proceso electoral
hasta un año antes de su realización.
Sin
embargo, el Jurado Nacional de Elecciones, tribunal electoral peruano, emitió
prontamente una decisión sobre el particular, estimando que, de conformidad con
el artículo antes mencionado de la Ley Orgánica de Elecciones, la reforma
política recientemente efectuada no resultaba de aplicación[xii].
3. El Jurado Nacional de Elecciones y algunas decisiones
relevantes sobre las candidaturas
Otro
debate que surgió una vez convocado el proceso, era si los integrantes del
Congreso disuelto podían ser candidatos, ya que, en el referéndum realizado en
el año 2018, se aprobó, entre otros temas, la prohibición de reelección
inmediata de congresistas. Al respecto, el Jurado Nacional de Elecciones, por
mayoría, determinó que sí podían postular, especialmente por tratarse de una
elección extraordinaria que no derivaría en un mandato de cinco años[xiii].
Una
incidencia particularmente relevante en esta elección ha sido la gran cantidad
de candidatos/as que dejaron de participar en la elección. En total, 722
candidatos fueron retirados de la contienda electoral por diversos motivos: la
mayor parte (359) por exclusiones o también por irregularidades en las
elecciones al interior de los partidos para su selección (334)[xiv]. Las exclusiones han
generado particular atención, debido a que muchas veces se ha determinado el
retiro de candidatos posteriormente a que la lista se encontraba inscrita para
participar y por temas que, si bien regulados por ley, parecerían ser
subsanables y que no deberían generar directamente la improcedencia o rechazo
de una candidatura (como la omisión de información sobre bienes y rentas,
requisito exigible para su postulación). Algunos candidatos ya excluidos por
las instancias electorales han planteado incluso medidas cautelares antes
jueces constitucionales para permitir su postulación[xv].
Otro
debate reciente ha sido si se deben aceptar o no retiros o renuncias de
candidatos (ante recientes hallazgos de comisiones de delitos o actos graves).
Según el cronograma electoral aprobado por el Jurado Nacional de Elecciones, el
plazo venció el 27 de diciembre. Sin embargo, se evalúa si esta puede ser razón
suficiente frente al libre desarrollo de la personalidad del candidato/a, a la
voluntad -muchas veces consensuada- entre partido y candidato/a o, desde
argumentos más jurídicos, por tratarse de un plazo que deriva de una norma
reglamentaria y no de rango legal.
Finalmente,
entre las decisiones emitidas por el Jurado Nacional de Elecciones, se ha
debatido respecto de su decisión sobre la barrera electoral (hecha pública el
15 de enero último). Como se sabe, la barrera electoral o umbral de
representación se refiere a que una organización política debe superar una
votación determinada en un proceso electoral con dos efectos: (a) Acceder a la
distribución de escaños o posiciones en el Congreso[xvi], y (b) Mantener la
vigencia de la inscripción de la organización política[xvii]. En ese sentido, se
decidió: (a) Se aplica la barrera para acceder a la distribución de escaños,
(b) No corresponde aplicar la valla de cancelación de la inscripción de
organizaciones políticas, debido a que el proceso de Elecciones Congresales
Extraordinarias 2020 es de carácter extraordinario y no de una elección general
como establece la norma. Por tanto, no se cancelará la inscripción de las
agrupaciones políticas al cumplirse un año de concluido el proceso si no
hubiesen alcanzado al menos seis representantes al Congreso en más de una
circunscripción electoral o al menos el cinco por ciento de los votos válidos a
nivel nacional, o, en su caso, por no participar en dos elecciones generales
sucesivas.
4.
Reflexiones
finales
Según las últimas encuestas, probablemente en mucho
debido a la desconfianza en la clase política, especialmente por todo lo
acontecido desde el inicio en funciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo,
alrededor del 46% de ciudadanos/as aún no define su voto (Ipsos,
19 de enero 2020).
Desde el año 2016,
conforme a los resultados del “Perfil del Elector Peruano 2016”, publicado por
la Dirección Nacional de Educación y Formación Cívica Ciudadana del Jurado
Nacional de Elecciones[xviii],
parte importante de la ciudadanía (alrededor del 40%) decide su voto en la
última semana[xix].
En ese sentido, las
proyecciones planteadas en las encuestas si bien importantes[xx], tienen
efectos que solo podrán confirmarse una vez que se emitan los resultados de los
sondeos a “boca de urna” (el mismo día de la elección, al cierre de la
votación, 16:00 horas) y, sobre todo, al tener el avance de los resultados
oficiales[xxi].
Con todo, resulta una elección central como
mecanismo para superar la crisis política, ahora con un nuevo Congreso.
Lima, 23 de enero de 2020
[i] Cfr. SARTORI, Giovanni. “Ingeniería constitucional
comparada”. México, FCE, PP. 97-115. Entre los autores que reconocen que en el Perú rige el presidencialismo
atenuado (al que algunos denominan presidencialismo latinoamericano), se
encuentran, entre otros, ESPINOSA-SALDAÑA, Eloy. “Presidencialismo
latinoamericano: sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del
Estado de Derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas
planteadas al respecto”. En: Revista Jurídica del Perú. Trujillo, Normas
Legales, febrero 2002, p. 11; GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la
Constitución peruana de 1993, Tomo II. Lima, Universidad de Lima, 1998, p. 35;
y VALEGA GARCÍA, César. “La responsabilidad política del Gobierno”. En:
Lecturas sobre temas constitucionales. Lima, Comisión Andina de Juristas, 1994,
p. 201. Para una explicación mayor sobre los alcances de este particular
sistema de gobierno (y la valoración de una reforma que fue posteriormente
declarada inconstitucional), es posible revisar “¿Modificando el Reglamento del
Congreso contra la Constitución” (disponible en
http://forseti.pe/periodico/articulos/modificando-el-reglamento-del-congreso-contra-la-constitucion/).
[ii] Posteriormente, el
gobierno planteó cuestiones de confianza, ambas aprobadas por el Congreso: la
primera, en setiembre 2018, para promover algunas reformas del sistema de
justicia y reforma política que fue finalmente aprobado por el Parlamento y
ratificado por voto ciudadano a través de referéndum en diciembre 2018; la
segunda, en junio de 2019, para promover algunos proyectos priorizados sobre la
reforma política. La desnaturalización de algunos de los últimos derivó en que
el Poder Ejecutivo presentara un proyecto para el adelanto de las Elecciones
Generales (para abril 2020), lo que fue rechazado por el Congreso.
[iii] Este proceso constitucional permite
establecer si una determinada entidad u organismo público está actuando dentro
del ámbito de las competencias o atribuciones constitucionalmente reconocidas o
si, más bien, las está excediendo, omitiendo o incluso afectando las funciones
de otra entidad u organismo. El TC peruano ha establecido una tipología sobre
los posibles conflictos de competencia (STC 00001-2010-CC/TC, FFJJ 2-4).
[iv] Cfr. Exp.
006-2019-CC/TC (Auto 1 – Calificación, Auto 2 – Medida cautelar).
[v] Se encuentra disponible en
https://www.youtube.com/watch?v=WrX17kqAWRI.
[vi]
https://www.tc.gob.pe/wp-content/uploads/2020/01/Proyecto-de-Sentencia-0006-2019-CC.pdf
[vii]https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2020/00006-2019-CC.pdf
[viii] El 21 de diciembre de 2019, se emitió la
Resolución Suprema N° 228-2018-PCM, mediante la cual se creó la Comisión de
Alto Nivel para la Reforma Política, con el objeto de “proponer las normas
orientadas para la implementación de la Reforma Política”. Esta Comisión estuvo
integrada por las siguientes personas: Fernando Tuesta Soldevilla
(quien la presidió), Jessica Bensa Morales, Milagros
Campos Ramos, Paula Muñoz Chirinos y Martín Tanaka Gondo. Se instaló el 04 de enero de 2019, tuvo una duración
de dos (2) meses y, con ello, el 04 de marzo de 2019, entregó su informe final,
al cual adjuntó doce (12) proyectos normativos (disponible en
https://www.gob.pe/institucion/presidencia/informes-publicaciones/267698-informe-final-de-la-comision-de-alto-nivel-para-la-reforma-politica).
[ix] Según la Constitución peruana (artículo
206), toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso en dos
legislaturas ordinarias sucesivas (con votación superior a dos tercios del
número legal de congresistas) o en una legislatura ordinaria (con votación por
mayoría absoluta del número legal de congresistas) con ratificación por
referéndum.
[x] Debe tenerse en cuenta
que la Constitución peruana señala que si no se realizan elecciones dentro de
los cuatro meses de la disolución, el Congreso disuelto se reúne de pleno
derecho, recobra sus facultades y destituye al Consejo de Ministros (artículo
136).
[xi] “Todas las normas con rango de ley,
relacionadas con procesos electorales o de consulta popular que se publican
desde un (1) año antes del día
de la elección o de la consulta popular, tienen
vigencia el día siguiente de la publicación de la resolución
que declara la culminación del proceso
correspondiente”.
[xii] Resolución N.° 0155-2019-JNE, de 10 de
octubre de 2019.
[xiii] Resolución N.° 0187-2019-JNE, de 11 de noviembre de 2019.
[xiv]
https://portal.jne.gob.pe/Portal/Pagina/Nota/8154
[xv] 2 candidatos han
conseguido medidas cautelares favorables, como son Ricardo Vásquez Laguna
(Partido Popular Cristiano) y Pedro Gamio (Partido Morado). Respecto del primer
caso, la autoridad electoral competente en primera instancia (Jurado Electoral
Especial de Lima Centro 1) ha señalado que no es posible cumplir con la
resolución (“imposible ejecución”) (Resolución Nº 00683-2020-JEE-LIC1/JNE),
pese a un pronunciamiento previo de la instancia electoral final (el Pleno del
Jurado Nacional de Elecciones) que disponía que cumpla con la resolución que
concede la medida cautelar (Resolución N.º 0017-2020-JNE) (Cfr. https://elcomercio.pe/elecciones-2020/elecciones-2020-desobedece-el-jee-al-poder-judicial-por-no-reponer-a-candidatos-excluidos-noticia/).
[xvi] Ley Orgánica de Elecciones (artículo 20): 5% de votos
válidos a nivel nacional o 7 escaños en más de una circunscripción (“distrito”)
electoral.
[xvii] Ley de Organizaciones Políticas de Elecciones (artículo
13 inciso a): 5% de votos válidos a nivel nacional o 6 representantes en el
Congreso en más de una circunscripción (“distrito”) electoral.
[xviii] Para un resumen de los resultados, https://votoinformado.jne.gob.pe/…/repor…/Reporte1_Final.pdf
[xix]https://larepublica.pe/politica/2020/01/21/elecciones-2020-cerca-del-40-de-electores-decide-su-voto-la-ultima-semana-congreso/?fbclid=IwAR0oibTB2SATekt1q86Pv6fuFjEn7jWfSArPNrOX27knMpYRZx3cuzhmT5I.
[xx] Según la legislación peruana, solo se pueden
difundir encuestas electorales hasta una semana antes de la elección (artículo 191
de la Ley Orgánica de Elecciones).
[xxi] Ello en mayor medida en
una elección sin candidatos presidenciales y que requiere medir resultados
nacionales para ver si la suma de votos válidos da para pasar la valla (más de
5% de votación nacional o 7 escaños en más de un distrito), ese porcentaje
mínimo que se necesita para entrar a la distribución de escaños o posiciones en
el Congreso.