En un país marcado históricamente por una “perenne desigualdad”, por emplear la emblemática expresión de Rolando Cordera (México, Fondo de Cultura Económica, 2017), cualquier discusión sobre cómo debe distribuirse el ejercicio del gasto público podría resultar chocante, ante la evidente necesidad de poner el acento en el aspecto social y productivo. Sin embargo, nos parece que no es así. En un contexto en el cual las carencias abundan y los recursos son escasos o, por decirlo en otras palabras, insuficientes para afrontarlos debidamente, nunca es ocioso dialogar sobre la mejor forma para acometer, en términos financieros, los problemas que nos aquejan. Por el contrario, desdeñar el debate informado y razonado, y sustituirlo por la imposición de una visión única, así se encuentre respaldada por una mayoría parlamentaria, no sólo atenta contra los principios básicos del sistema democrático, sino que puede dar pie a que, en lugar de resolver con eficacia las necesidades de la población en situación de desventaja, se produzcan regresiones que, a la postre, generen problemáticas que se presumían, si bien no resueltas a cabalidad, solventadas suficientemente.

Creemos que ese es el caso de la democracia electoral, que comprende a un conjunto heterogéneo de instancias públicas y procedimientos administrativos y jurisdiccionales, tanto federales como estatales. Ahora bien, en este espacio queremos referirnos sólo a la discusión generada tras la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (pef) para el ejercicio 2020, que implicó un fuerte recorte del monto solicitado a la Cámara de Diputados por el Instituto Nacional Electoral (ine). En concreto, centraremos la atención del lector no tanto en los números y sus consecuencias, sino sobre todo en cómo se procesó la decisión, en la que destacó la insuficiencia de diálogo entre las instancias constitucionales involucradas que –nos atrevemos a sugerir– de haber alcanzado la profundidad que el caso ameritaba, la determinación final de seguro hubiera sido distinta y, sin lugar a dudas, racionalmente mucho mejor justificada. Estamos convencidos de que, si deseamos abatir el fenómeno de desafección y polarización que padece la política, la deliberación y el ejercicio sobre lo que nos es común, nuestra democracia, la ruta de navegación debe incluir, por necesidad, un reforzamiento de la deliberación pública entre y desde los órganos constitucionales, para que de ahí irradie a la sociedad en su conjunto.

En la sesión pública del 28 de agosto de 2019, el Consejo General del ine aprobó el proyecto de presupuesto para el ejercicio 2020, por un monto total de 12,493,356,325 millones de pesos. Esta cantidad no comprende, desde luego, los 5,239,001,651 mdp destinados al financiamiento público de los partidos políticos nacionales, porque el ine sólo funge como ministrador de las cantidades que a cada uno de ellos le corresponde, conforme a reglas que se encuentran previamente establecidas por la Constitución y la ley, de tal suerte que no forma parte del presupuesto operativo de la institución. Se trata, desde luego, de una cantidad importante, pero creemos que es un grave error comenzar una discusión en torno a las instituciones que sostienen la democracia hablando de dinero o reduciéndola a éste, lo que no significa que no sea importante; se requieren recursos para materializar las reglas que el legislador ha definido para la contienda político-electoral.

El ine es una autoridad joven del Estado mexicano y se encuentra en condiciones adecuadas de funcionamiento, aun cuando el modelo resultante de la reforma 2014 trajo un entramado de instancias y procesos complejos para su operación. Finalmente, la experiencia de cinco años nos ha permitido tejer el soporte normativo necesario para dotar de certeza al sistema, como lo evidencian las 198 elecciones organizadas por el ine en este corto periodo.

Todo el dilatado andamiaje organizacional y procedimental que nuestra Constitución y leyes desarrollan en la materia representa –no puede ser de otra forma– un costo financiero. Este hecho no supone novedad alguna, porque el ejercicio de los derechos humanos conlleva siempre un costo. Los derechos no son, en este sentido, gratuitos, como tampoco lo es su salvaguarda. No son nuevos los discursos que ha buscado llevar a debate público el monto del presupuesto del ine, construyendo una narrativa reduccionista, la cual busca hacerlo pasar como una institución cara, que cuesta más de lo que vale. Basta dar un vistazo a otras latitudes, incluso en el mismo hemisferio latinoamericano, para constatar el costo político, económico y social que puede representar el hecho de no contar con una autoridad electoral verdaderamente independiente y autónoma.

Desde luego, ello no significa una carta en blanco para el uso de recursos públicos. Ya la propia Constitución exige, a todas las autoridades, administrar los recursos económicos que les son autorizados “con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados” (artículo 134). El lenguaje constitucional es claro y preciso: toda erogación del erario debe estar encaminada a la realización de objetivos socialmente útiles, lo que de suyo repugna cualquier gasto superfluo o que no sea, en estricto, necesario.

Sabedores de esta exigencia, así como de la particular sensibilidad social que se asocia a la manera en la cual se ha ejercido el gasto público en México, en el Instituto hemos hecho esfuerzos, desde hace algunos años, para justificar cada peso que es solicitado. El proyecto de presupuesto para el ejercicio 2020 no fue la excepción. Por el contrario, dado el antecedente de haber sufrido un recorte de casi 900 millones para el ejercicio 2019, se insistió en una lógica de la eficiencia y de valorar lo estrictamente indispensable para cumplir con el amplio haz de atribuciones que el ine tiene conferidas.

En este sentido, el presupuesto que el ine envío a la Cámara de Diputados fue elaborado de forma responsable. Su construcción involucró a todas las unidades que ejercen recursos dentro del Instituto Nacional; fue producto de un estudio cuidadoso por parte de las áreas encargadas de la administración y, en todo momento, contó con el acompañamiento y revisión de la Comisión de Presupuesto y el Consejo General, instancias en las que los partidos políticos y representaciones del poder legislativo son parte fundamental.

La partida solicitada por el ine no sólo busca hacer frente a las necesidades de operación del año próximo y organizar las elecciones locales que se celebrarán en Coahuila e Hidalgo, sino que también servirá para dar inicio a los trabajos preparativos de las elecciones en 2021, donde se renovará la Cámara de Diputados, 15 gubernaturas, 29 congresos locales y casi dos mil ayuntamientos. En otras palabras, en 2020 el ine pondrá los cimientos que sostendrán la elección más grande de la historia en el país. Un ejemplo claro de esta tarea es que 30% del monto solicitado (3,685 millones) está previsto para expedir la credencial para votar –aproximadamente 16 millones–, actualizar el Padrón Electoral, la Lista Nominal de Electores y la cartografía electoral, instrumentos indispensables para organizar cualquier elección.

En el Instituto Nacional Electoral también estamos conscientes de que nuestro presupuesto tiene que ser explicado, razonado y que se deben poner sobre la mesa con toda claridad las razones por las cuales se están solicitando los montos requeridos. Por ello, el ine sostuvo encuentros con los legisladores federales en diversas ocasiones, en las que tuvo oportunidad de escuchar sus preguntas e inquietudes, así como la posibilidad de explicar la complejidad del modelo electoral nacional y los costos asociados a cada una de las actividades sustantivas conferidas en la reforma electoral 2014. Sin embargo, sin explicación alguna en el dictamen respectivo, si acaso alusiones genéricas durante su discusión, la madrugada del 22 de noviembre la Cámara de Diputados autorizó al ine un presupuesto de 11,421,793,365 millones de pesos, esto es, una reducción de 1,071.5 mdp, 8.58% respecto de lo solicitado, uno de los ajustes más importantes a las propuestas presentadas ante la Cámara.

Al margen de los montos requeridos y los autorizados, estamos convencidos de que la discusión relevante radica en el procedimiento mismo a partir del cual se articula la emisión del pef, pues los vasos comunicantes que hasta ahora se han privilegiado entre las autoridades participantes son básicamente formales, es decir, en el que cada una de ellas se limita a la emisión de los actos que les corresponden, pero sin que se establezca, en realidad, un auténtico diálogo donde destaquen las razones sobre las que descansan las respectivas posiciones, las cuales atienden, en última instancia, a la óptica que cada una de ellas asume sobre las funciones que el ordenamiento les confiere, mismas que, indefectiblemente, se asocian a la prestación de servicios públicos y, de manera destacada, a garantizar la realización de los derechos humanos.

En efecto, los derechos humanos reconocidos por nuestra Constitución requieren, para poder materializarse en la realidad social, de regulación y concreción mediante el resto del ordenamiento jurídico. Esta necesidad adquiere una particular relevancia en el caso de los derechos de participación política, pues el ejercicio de estas libertades necesita el apoyo estatal, de su procura y de acciones de carácter distributivo, en especial cuando se está en presencia de bienes escasos, como son los espacios representativos.

De esta suerte, el sufragio, tanto en su vertiente pasiva como en la activa, y los derechos de asociación y de afiliación en materia política requieren la existencia de procedimientos que articulen los distintos derechos e intereses en juego, así como de una organización que facilite su ejercicio, lo promueva y actúe de forma imparcial para hacer cumplir las reglas de la competencia política y el libre ejercicio de los derechos asociados. Sin una organización y procedimientos adecuados es imposible que el ejercicio individual de estos derechos de participación estén en condiciones de producir los efectos colectivos deseados: ser la base de legitimidad democrática de todo el poder público.

 En buena medida, como lo evidencia una lectura de los artículos 41, 60, 99 y 116 constitucionales, las características y estándares que debe satisfacer esa organización estatal y los procedimientos atinentes se definen por la propia Constitución. Al ine le corresponde trasladar a los hechos esos imperativos jurídicos, para lo cual el mismo ordenamiento ha diseñado una estructura con órganos directivos, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; asimismo, ha instruido la creación de un Servicio Profesional Electoral Nacional. Con esto queremos resaltar que se ha dispuesto de órganos y personal especializados para acometer estas tareas con un enfoque neutro en términos político-partidistas, como parte de las garantías de independencia y autonomía. Para decirlo en una vez: es el ine la instancia dispuesta por la Constitución para desarrollar la función electoral y, para la consecución de semejante propósito, se ha diseñado la estructura y provisto del personal que se ha estimado más adecuado, lo que supone que es precisamente la instancia que en mejores condiciones se encuentra para determinar no sólo los contenidos a las disposiciones constitucionales y legales, sino también los costos que ello acarrea, para lo cual está en aptitud de acudir a la experiencia de comicios previos. Se trata, en todo caso, de la opinión informada que la ley ha establecido para estos efectos y propósitos.

Por su parte, la Cámara de Diputados tiene a su cargo, como facultad exclusiva, “[a]probar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo” (artículo 74 constitucional, fracción iv). Esta atribución, ciertamente, es deudora de las conquistas logradas sobre el absolutismo de los monarcas, durante el periodo de la sociedad estamental en la Inglaterra de la Edad Media, que reivindicó como derecho de los ciudadanos, en tanto contribuyentes, a votar anualmente los impuestos y el destino o empleo que se da a los recursos obtenidos con ellos. La obligación impuesta al rey o al gobierno de presentar todos los años ante el parlamento o asamblea popular, su plan de ingresos y gastos públicos, que adquiriría carta de naturaleza en los textos europeos y americanos del primer constitucionalismo –el de corte netamente liberal–, está orientada a proteger las esferas de la propiedad y de la libertad, al hacer necesaria la existencia de una ley, producto de la voluntad general, que justificara toda limitación o ataque a los valores sustanciales protegidos (no taxation without representation).

Parece claro que la atribución mencionada debe leerse en clave de las transformaciones de que ha sido objeto, de un lado, el constitucionalismo como movimiento y, por otro, la misma Constitución mexicana, que ha añadido un componente social importante y, como extensión de esa tendencia, ha redimensionado los derechos humanos más allá de ser esferas de inmunidad contra la injerencia injustificada el aparato estatal, para imponerle a éste, como lo denota con claridad el artículo primero constitucional, especiales deberes de promoción, respeto, protección y garantía, de tal suerte que ahora es exigible la intervención de los órganos públicos para garantizar la creación de condiciones, fácticas y normativas, que hagan posible el ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y los instrumentos internacionales incorporados al derecho interno. Precisamente en esa lógica, durante los últimos treinta años se ha incorporado a la Constitución una serie de entes desvinculados orgánica y políticamente de los poderes tradicionales (ejecutivo, legislativo y judicial), con el claro propósito de no dejar a la suerte de los humores político-partidistas del momento, ni de las mayorías parlamentarias, el disfrute de las prerrogativas básicas como persona o ciudadano. El ine forma parte de esos entes, llamados órganos constitucionales autónomos.

Creemos que nadie puede negar que la Cámara de Diputados cuenta con la atribución de determinar el pef y, por tanto, cómo deben erogarse los recursos disponibles, sin embargo, a la luz de las razones expresadas, ello no significa que se encuentre dispensada de motivar sus decisiones, especialmente si lo que se encuentra en juego es el ejercicio de derechos fundamentales. El ejercicio de estos derechos, y el funcionamiento adecuado del aparato, organizaciones y de los procedimientos institucionales que lo hacen posible, constituyen auténticos y legítimos referentes para la facultad de la Cámara de Diputados de aprobar el presupuesto, porque la afectación presupuestal producida al órgano garante dispuesto por la Constitución se traduciría en afectaciones a los titulares de los derechos cuya tutela tienen encomendada, mismos que se contabilizan por millones.

Llegados a este punto es razonable sostener que en los trabajos preparatorios que desemboquen en la aprobación del pef, la Cámara de Diputados no puede no considerar la propuesta de presupuesto planteada por el ine como órgano garante y, por ende, especializado en la materia. Pero más aún, la determinación final requiere, en primer término, la explicitación de las razones y causas por las cuales la Cámara de Diputados no comparta, en todo o en parte, el proyecto de presupuesto que haya sido sometido a su consideración y, en segundo, los argumentos por los cuales el monto finalmente autorizado es suficiente para que se cumpla con la función constitucional que tiene encomendada el instituto, con los niveles de exigencia dispuestos por el propio ordenamiento.

Desde luego, ninguno de ambos extremos se cristaliza si la participación se limita a ofrecer encuentros más o menos formales, con duración de algunos minutos y en los que, si acaso, se atiende alguno que otro cuestionamiento proveniente de legisladoras y legisladores. Debe apostarse, más bien, por entablar un auténtico diálogo entre las instituciones participantes del procedimiento constitucional que conduce a la definición del pef, pues sólo por medio del debate se promueve el descubrimiento de nuevos puntos de vista, análisis no considerados, aspectos de la problemática que, de otra manera, hubieran pasado inadvertidos.

Un auténtico intercambio de ideas propende, pues, a afinar el razonamiento, a ahondar el examen de los puntos debatidos, así como de sus implicaciones y, por supuesto, a orientar la solución en sentidos que la doten de una mayor legitimidad por el simple hecho de haber participado los involucrados en su formulación. Además, por si fuera poco, no debe olvidarse que si no se conocen las razones que pudieran darle apoyo a la decisión, se carece de un piso firme a partir del cual se faciliten los ejercicios futuros, con lo que sólo se condenaría a la reiteración del círculo vicioso. Por ello, insistimos, debemos orientar los esfuerzos institucionales del Estado mexicano al desarrollo de una “práctica apropiada de diálogo constitucional” y democrático (Gargarella, Roberto, “El nuevo constitucionalismo dialógico frente al sistema de los frenos y contrapesos”, en Gargarella, Roberto [comp.], Por una justicia dialógica. El Poder Judicial como promotor de la deliberación democrática, Buenos Aires: Siglo xxi Editores, 2014, pp. 119-158).

Una última reflexión: el artículo 39 de la Constitución federal nos dice que la soberanía nacional “reside esencial y originariamente en el pueblo”, el cual, agrega el artículo 41, la ejerce “por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos” por las constituciones correspondientes. Con estas disposiciones, la Constitución retoma uno de los postulados fundamentales de los modernos Estados constitucionales: en su seno no hay un soberano o quien detente un poder indiviso, incondicionado e ilimitado, sino tan sólo competencias entre los diversos poderes y órganos, limitadas por el derecho constitucional preexistente (Kriele, Martin (1980). Introducción a la teoría del Estado. Fundamentos históricos de la legitimidad del Estado constitucional democrático, trad. esp. de Eugenio Bulygin, Buenos Aires: Ediciones Depalma, pp. 150 y ss.)

Desde esta perspectiva, a los ojos de nuestra Constitución, tan es soberana la Cámara de Diputados en el ejercicio de sus atribuciones, como soberano es el ine en el despliegue de las suyas.