El diseño del sistema de medios de impugnación electoral en México descansa sobre una premisa sustancial: la jurisdicción electoral es un mecanismo de control de constitucionalidad y legalidad de los actos de autoridad, orientado primordialmente a la tutela de los derechos político-electorales de la ciudadanía.

En esa lógica existe una regla que, a primera vista, parece clara: quien actuó como autoridad responsable en una instancia jurisdiccional no puede acudir como parte actora para defender la legalidad de su propia actuación.

La razón es comprensible, los medios de impugnación fueron diseñados para controlar el ejercicio del poder y proteger derechos, no para ofrecer a las autoridades una segunda oportunidad de sostener actos ya revisados judicialmente. Sin embargo, la regla deja de ser tan sencilla cuando una sentencia no sólo revisa un acto, sino que incide en la esfera individual de quienes integran el órgano responsable, plantea un problema sobre la competencia del órgano jurisdiccional o produce consecuencias relevantes sobre atribuciones, patrimonio, presupuesto o espacios de autonomía institucional.

Surge entonces una pregunta: ¿hasta dónde debe llegar la prohibición de que una autoridad responsable impugne y en qué momento esa restricción puede convertirse en un problema de acceso efectivo a la justicia?

La jurisprudencia que delimitó

La jurisprudencia 4/2013[1] de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) constituye el punto de partida. En la misma se estableció que las autoridades que actuaron como responsables ante la instancia jurisdiccional electoral local carecen de legitimación activa para promover el medio de impugnación correspondiente.

La regla responde a la posición que ocupa la autoridad dentro de la relación procesal, toda vez que, si alguien controvierte un acto de autoridad, el sistema coloca frente al mismo a un órgano cuyo actuar será sometido al control de constitucionalidad y legalidad; por lo que, permitir que posteriormente esa misma autoridad utilice los medios de impugnación únicamente para preservar su determinación podría alterar la finalidad protectora del modelo de justicia electoral.

Dicho de otro modo, la autoridad no tiene un derecho subjetivo a que sus actos permanezcan vigentes, por lo que otorgarles legitimidad para impugnar abriría la posibilidad de que ayuntamientos, autoridades electorales y órganos administrativos litigaran ordinariamente contra las sentencias que invalidaron sus decisiones. Un sistema concebido para que las personas controlen al poder podría terminar convertido, en parte, en un mecanismo para que el poder defienda sus propios actos.

Las excepciones importan

El propio desarrollo jurisprudencial del TEPJF ha demostrado, sin embargo, que la regla no puede aplicarse de manera completamente automática. La jurisprudencia 30/2016[2], por ejemplo, reconoce que una autoridad responsable puede excepcionalmente contar con legitimación cuando la resolución afecta el ámbito individual de la persona que ejerció la función pública.

En ese supuesto ya no comparece únicamente la autoridad que pretende defender su acto, también lo hace una persona que afirma resentir una consecuencia jurídica propia. Además, la práctica jurisdiccional ha reconocido un supuesto distinto: cuando se cuestiona la competencia del órgano que emitió la resolución.

En los precedentes SUP-JDC-2662/2014 y SUP-AG-115/2014 acumulados, así como en el SUP-JDC-2805/2014, se admitió el análisis de planteamientos de esa naturaleza, bajo la razón de que controvertir la competencia del tribunal no equivale necesariamente a pedir que subsista el acto originalmente reclamado, sino que puede significar cuestionar si el órgano que intervino tenía atribuciones constitucionales o legales para producir determinada afectación.

La diferencia es sutil, pero relevante, no es lo mismo sostener que un acto era correcto y deba prevalecer, a afirmar que el órgano resolutor carecía de competencia para afectar determinada esfera jurídica.  En el primer caso, prevalece la lógica de la jurisprudencia 4/2013; en el segundo, aparece una cuestión vinculada con el debido proceso y la distribución de competencias.

La excepción que buscó la Sala Distrito Federal

Existe, un episodio interesante en la entonces Sala Regional Distrito Federal —hoy Sala Regional Ciudad de México— en el cual se exploró si la afectación al patrimonio y al presupuesto de los ayuntamientos podía justificar, excepcionalmente, reconocerles legitimación aun cuando hubieran tenido el carácter de autoridades responsables.

En el asunto SDF-JE-14/2016 se realizó una nueva reflexión respecto de la postura que hasta entonces había negado legitimación a los ayuntamientos para acudir en defensa de su patrimonio: si una resolución jurisdiccional podía trascender la mera revisión del acto y producir una afectación material a la institución, particularmente mediante obligaciones económicas con incidencia en los recursos públicos municipales.

La línea adquirió una dimensión constitucional adicional en asuntos como el SDF-JE-20/2016 y acumulado, en donde la afectación económica podía relacionarse con la libre administración de la hacienda municipal prevista en el artículo 115 constitucional. Una determinación que ordenara realizar erogaciones podía repercutir sobre los recursos destinados al cumplimiento de funciones y servicios municipales.

En el expediente SDF-JE-27/2016 apareció una precisión especialmente útil: el reconocimiento excepcional de la legitimación de la responsable no podía tener como único propósito hacer prevalecer la determinación de la propia autoridad. Desde entonces, comenzó a perfilarse una distinción que conserva vigencia, una cosa es defender el acto y otra, distinta, alegar una afectación propia derivada de los efectos de la sentencia.

No se trató de decisiones aisladas. Entre 2016 y 2017 la Sala Regional sostuvo razonamientos semejantes en diversos asuntos, tales como: SDF-JE-10/2016, SDF-JE-14/2016, SDF-JE-20/2016, SDF-JE-24/2016, SDF-JE-27/2016, SDF-JE-48/2016, SDF-JE-50/2016, SDF-JE-86/2016 y SDF-JE-4/2017.

La reiteración llevó a proponer la jurisprudencia de rubro: LEGITIMACIÓN ACTIVA. EN CASOS EXCEPCIONALES LA TIENEN LOS AYUNTAMIENTOS, NO OBSTANTE SU CALIDAD DE AUTORIDADES RESPONSABLES EN LA INSTANCIA LOCAL.

La cuestión llegó a la Sala Superior del TEPJF, mediante el expediente SUP-RDJ-2/2017, en el cual el 12 de junio de 2019 se determinó que la propuesta no debía ser ratificada, toda vez que la afectación al patrimonio público municipal no justificaba, por sí misma, crear una nueva excepción a la regla general.

En efecto, se señaló el hecho de que una sentencia produjera consecuencias presupuestales tampoco transformaba automáticamente al ayuntamiento en titular de un derecho susceptible de defensa mediante el sistema electoral.

La decisión preservó la fuerza de la jurisprudencia 4/2013. En criterios posteriores, la Sala Regional Ciudad de México ha reconocido expresamente esta lógica: la defensa del patrimonio y de las atribuciones municipales no constituye, por sí sola, una excepción válida a la regla de falta de legitimación de las autoridades responsables para acudir a la jurisdicción electoral.

El episodio, sin embargo, dejó planteada una cuestión que conserva actualidad: ¿puede una autoridad dejar de ser vista exclusivamente como poder sometido a control y ocupar, excepcionalmente, una posición jurídica susceptible de tutela?

Conclusión

La jurisprudencia 4/2013 cumple una función estructural indispensable, ya que impide que el sistema de medios de impugnación se transforme en una vía ordinaria para que las autoridades defiendan sus determinaciones.

Pero la evolución jurisprudencial también ofrece otra enseñanza: la jurisprudencia 30/2016 demuestra que detrás de una autoridad puede existir una persona cuyos derechos resulten afectados; los precedentes sobre competencia muestran que detrás de una sentencia puede existir una controversia acerca de los límites constitucionales del órgano que la dictó, y la línea construida alrededor del patrimonio y presupuesto municipal demuestra que la justicia electoral ya se preguntó si podían existir afectaciones propias de la institución.

En este punto resulta sugerente recuperar el apotegma de José María Morelos y Pavón que forma parte de la tradición del Poder Judicial mexicano: “Que todo el que se queje con justicia tenga un tribunal que lo escuche, lo ampare y lo defienda contra el fuerte y el arbitrario”.

Su sentido es especialmente útil para explicar la función del control jurisdiccional. Donde existe poder debe existir control y, frente a una afectación jurídicamente relevante, debe existir la posibilidad de plantearla ante un tribunal. Sin embargo, la analogía presenta una paradoja para el problema aquí analizado: de forma ordinaria, la autoridad ocupa precisamente el lugar del “fuerte”, de ahí que resulte justificable impedir que utilice los medios de impugnación para defender, una y otra vez, los actos mediante los cuales ejerció el poder.

Pero la condición de autoridad no significa necesariamente que, en toda relación jurídica y frente a cualquier decisión jurisdiccional, permanezca siempre en esa misma posición, sino que excepcionalmente puede resentir una afectación propia en los derechos individuales de quienes la integran, en una competencia constitucionalmente atribuida o en un ámbito de autonomía jurídicamente protegido.

La temática adquiere entonces otra formulación: ¿quién controla al poder cuando se reclama frente a otro poder?

La respuesta no puede consistir en permitir que las autoridades litiguen ordinariamente para defender sus actos, pero tampoco debería ser que la sola etiqueta de “autoridad responsable” haga innecesario examinar si existe una afectación distinta, real y jurídicamente tutelable.

La actualidad de la máxima de Morelos puede encontrarse precisamente ahí. Lo relevante no es solamente identificar quién se queja, sino determinar si existe una queja jurídicamente atendible y cuál es la posición que se pretende proteger.

El problema de la legitimación, por tanto, no debería resolverse exclusivamente a partir de la identidad de quien acude al tribunal, sino exige preguntarse qué reclama, qué posición jurídica afecta y qué pretende obtener de la jurisdicción.

No se trata de reconocer a las autoridades un derecho general para combatir las sentencias adversas, se trata de evitar el extremo contrario, es decir, considerar que haber ejercido el carácter de autoridad elimina, necesariamente, cualquier posibilidad posterior de resentir una afectación jurídicamente relevante.

La justicia electoral debe seguir siendo, primordialmente, un instrumento de control para la autoridad, pero un Estado constitucional también exige que toda afectación jurídicamente relevante encuentre una vía efectiva de revisión. En tal medida, el desafío no consiste en escoger entre control jurisdiccional y tutela judicial efectiva, sino en construir reglas para garantizar ambos.

[1] LEGITIMACIÓN ACTIVA. LAS AUTORIDADES QUE ACTUARON COMO RESPONSABLES ANTE LA INSTANCIA JURISDICCIONAL ELECTORAL LOCAL, CARECEN DE ELLA PARA PROMOVER JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL.

[2] LEGITIMACIÓN. LAS AUTORIDADES RESPONSABLES, POR EXCEPCIÓN, CUENTAN CON ELLA PARA IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES QUE AFECTEN SU ÁMBITO INDIVIDUAL.