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Desproporcionalidad

La historia de la democracia ha sido la historia de la inclusión de las personas en el proceso de toma de decisión de las cuestiones colectivas que rigen la vida de su propia comunidad. Kelsen define la autocracia como el sistema de gobierno en el que los destinatarios de las normas no participan en su elaboración, es decir, las normas (y políticas públicas) son impuestas por el autócrata; contrario sensu, en la democracia los destinatarios de las normas participan en el proceso de creación de estas. De acuerdo con Bobbio, la concepción mínima de la democracia procedimental supone un conjunto de reglas a través de las cuales se toman las decisiones colectivas con el máximo de consenso y el mínimo de violencia.

No sostengo, de ninguna manera, que esta evolución que tiende a la inclusión haya sido un proceso lineal, irreversible, natural o sencillo. Por el contrario, en casi cualquier país democrático ha habido avances y también terribles y costosos retrocesos. Cada avance refleja una lucha social, muchas de ellas conseguidas al precio de la sangre fratricida. Lo que sostengo es que cada vez que consideramos que hay un avance democrático podemos identificar el perfeccionamiento en la forma de inclusión de la sociedad en la participación de las decisiones colectivas.

¿Quién tiene derecho a participar? ¿Cómo se toman las decisiones? ¿Cómo se organizan los partidos y las elecciones? Todo esto ha cambiado a lo largo de poco más de dos siglos en los que ha existido la democracia representativa. El mejor ejemplo es la ampliación del derecho al voto. En las primeras democracias del siglo XIX se defendía el carácter representativo de la asamblea, pero el voto estaba sumamente restringido, solo podían votar los varones mayores de edad (veinticinco o veintiún años), que además fuesen letrados y contaran con propiedades o una considerable fortuna. Poco a poco se fue construyendo el verdadero sentido del sufragio universal a partir del reconocimiento de que la sociedad misma debería estar representada en la asamblea. Primero se incorporó a las clases trabajadoras, después a las mujeres, ya no se exigió demostrar que se sabía leer, la edad para votar ha bajado hasta los dieciocho años en la mayoría de los países.

La participación efectiva de la sociedad en la vida electoral exigió la organización de los partidos políticos para poder ofrecer al electorado candidaturas estructuradas que representaran diferentes ideologías, esquemas de valores, proyectos de gobierno. La organización partidaria también fue cambiando conceptualmente para ser más incluyente. Primero aparecieron los partidos de notables, los partidos de cuadros y más tarde los partidos de masas, algunos de ellos se convirtieron en partidos corporativos que, más para mal que para bien, afiliaron (incluyeron por la fuerza) corporaciones completas.

El principio representativo de todo sistema democrático está en la asamblea, entendida esta como un cuerpo colegiado cuya función principal es tomar decisiones políticas que se corresponden con la voluntad popular y no solo con la voluntad de la mayoría. Las decisiones se toman en el parlamento a través de las personas elegidas por la ciudadanía para que estas representen y defiendan sus intereses, su ideología, su forma de pensar. La asamblea no es solamente un lugar en el que se vota, esencialmente es un lugar en el que se discute, se argumenta, se convence y, por supuesto, al final de la deliberación se toman decisiones respetando el principio de la mayoría.

Si bien la democracia representativa es el reconocimiento de la legitimidad del disenso, del pluralismo, de la diferencia, necesita de la regla de la mayoría que le confiere a esta el derecho (y la obligación) de decidir. Sin embargo, también exige preservar los derechos de las minorías: el derecho a existir, el derecho a ser tomada en cuenta y el derecho a convertirse en mayoría a través de una elección futura.

Naturalmente los sistemas electorales también han evolucionado en el tiempo. Aparecieron primero los sistemas de mayoría relativa (MR); los de representación proporcional (RP) son posteriores y responden a un legítimo reclamo de las minorías a ser incluidas de manera más efectiva.

En los sistemas de MR gana la candidatura que obtiene un voto más que cualquiera de las oposiciones cuyos votos podrían ser considerados “inútiles” ya que no son tomados en cuenta para conformar la asamblea representativa. La representación proporcional es una fórmula de inclusión que procura que en la asamblea representativa haya una mejor representación de las preferencias del electorado. Le da voz y voto a las minorías que no lograron obtener curules por sí mismas.

Los sistemas electorales establecen el vínculo entre aquellas personas que tienen derecho al voto y sus representantes, el elemento clave está en ver cómo se traduce su voto en la presencia de un (una) representante de la voluntad popular en el congreso. Una primera forma de lograr que el voto de cualquier persona valga más o menos lo mismo es a través del equilibrio poblacional en cada distrito. Los distritos electorales definen sus fronteras tomando en cuenta cierto número de habitantes del país con la idea de que el tamaño de los distritos en termino de habitantes debería ser muy parecido para ser lo más proporcional posible.1

Duverger formuló la famosa ley que establece que ahí donde hay un sistema de mayoría relativa es altamente probable que la disputa del poder sea solo entre dos partidos, por mucha discusión a esta ley y el establecimiento de matices importantes, sigue siendo cierto que en los sistemas de MR las minorías sobreviven con grandes dificultades. Cuando en México el sistema electoral era de MR ni siquiera pudimos conformar un bipartidismo competitivo. El sistema de partido hegemónico no competitivo en el que las minorías no eran tomadas en cuenta y sistemáticamente estaban subrepresentadas en la Cámara de Diputados prevaleció gracias a la ley electoral de 1946 que tenía a la MR como única forma de traducir los votos en escaños.

Es un hecho empíricamente demostrado que sin la introducción en México de la RP jamás se habría completado la transición. Desde 1977 tenemos un sistema electoral mixto que combina ambas fórmulas, mayoría relativa dominante y representación proporcional minoritaria.2 Entre 1977 y 1986 había 300 escaños de MR y 100 de RP, a partir de 1986 y hasta la fecha pasamos a la fórmula de 300 de MR y 200 de RP. La inclusión de las minorías en el Congreso le dio vida al poder legislativo y por primera vez en la historia del México independiente este tuvo la capacidad de convertir el juego de contrapesos y equilibrios en una realidad institucional. Hubo un círculo virtuoso entre el acceso a la Cámara de Diputados y el incremento en las preferencias por los partidos de oposición. Por decirlo de una manera coloquial, el electorado aprendió pronto que votar por las oposiciones no era desperdiciar el voto, tenía sentido.

La transición mexicana se caracterizó por la gradualidad, el Partido Revolucionario Institucional fue cediendo lo mínimo posible a las oposiciones y las diversas fórmulas del sistema electoral mixto lo reflejan claramente. Se aceptaron las reglas de la proporcionalidad a regañadientes y fueron matizadas por otras disposiciones legales. La lógica que prevalece en las diversas legislaciones desde 1977 hasta la fecha es la de favorecer a través de una marcada desproporcionalidad al partido mayoritario. Entre 1977 y 1987 solo las oposiciones tenían derecho a acceder a las curules de representación proporcional, que eran una cuarta parte de la Cámara de Diputados. Cuando el PRI empezó a perder en los distritos, cambiaron la fórmula, permanecieron los 300 distritos de MR y los de RP se incrementaron a 200 a distribuirse entre todos los partidos que hayan alcanzado el umbral de representación.3

La desproporcionalidad del sistema electoral mexicano quedó plasmada primero en la cláusula de gobernabilidad que garantizaba al partido mayoritario (siempre pensando en el PRI) la mayoría absoluta con independencia del porcentaje de votos obtenidos en la elección. Se eliminó la cláusula de gobernabilidad, pero no la desproporcionalidad; la ley permite hasta un “máximo” de 8% de sobrerrepresentación, norma que sigue vigente hasta la fecha.

En los inicios de la transición, al PRI le gustaba presumir que el nuevo sistema electoral mexicano mixto estaba hecho a imagen y semejanza del sistema electoral alemán, ya que combinaba la MR con la RP. Lo que no decía es que en Alemania se procura la mayor proporcionalidad posible y no se favorece legalmente a la mayoría. El Bundestag, o Cámara Baja, está conformado por 598 curules, 299 de ellas de MR y el resto de RP, pero si es necesario añadir asientos para que no haya partidos políticos sobre o subrepresentados se añaden en la legislatura correspondiente.4 La meta es la proporcionalidad, cuestión que en México nunca ha sido la prioridad.

La intrínseca desproporcionalidad del sistema electoral mexicano se exacerbó en el 2018 por la combinación de dos factores: la normatividad de las coaliciones electorales y la forma en la que los partidos políticos aprendieron a hacerle fraude a la ley. Las coaliciones parciales han servido desde 2012 para evadir los topes de campaña; además, los partidos coaligados “se prestan” candidatos para el proceso electoral que posteriormente regresan a su partido real sin que haya una norma que lo prohíba ni mucho menos lealtad democrática de los partidos con el electorado que lo inhiba.

En los sistemas parlamentarios las coaliciones importantes son de gobierno y éstas se mantienen porque de romperse cae el gobierno en turno. En los sistemas presidenciales las coaliciones son electorales, una vez que los congresistas reciben su constancia de elección las coaliciones pueden ser volátiles y han servido para distorsionar aún más la proporcionalidad entre las preferencias ciudadanas y la conformación de la Cámara de Diputados.

Como bien dice Nohlen, cuando hablamos de elecciones estamos hablando del poder político y cómo acceder a él, luego entonces, los sistemas electorales son materias de poder. Quienes los diseñan siempre tratarán de maximizar sus ganancias y minimizar sus pérdidas. No es casualidad que en lo que va de este siglo el partido en el poder (hasta ahora tres partidos diferentes) hayan buscado eliminar la representación proporcional para regresar a la mayoría relativa pura. Hay que decirlo sin pudor, se trata de excluir a las minorías, de debilitar a las oposiciones para eliminar los contrapesos al partido que logró ganar la Presidencia. Es una regresión democrática.

1 Dato curioso: para elegir a los constituyentes de Cádiz la unidad territorial en la que se basaron fue la parroquia y se definió que cada setenta mil “almas” tendrían derecho a un diputado en las Cortes Gaditanas.

2 La introducción en 1963 de los llamados “diputados de partido” es, sin duda, un precedente importante para la aprobación en 1977 de la representación proporcional, pero no podemos considerarla en sí misma como una formula que aspirara a la proporcionalidad porque repartía curules como premio de consolación y no como un principio de inclusión que respetara la proporción del apoyo con el que contaba el Partido Acción Nacional.

3 Vale la pena hacer notar que desde 1977 hasta la fecha el país se divide en 300 distritos. En aquél entonces cada escaño representaba aproximadamente a 250 mil habitantes, actualmente representa a casi 400 mil. Podemos argumentar que ha habido una devaluación cuantitativa de la representación.

4 Véase: Mellinghoff, Rudolph. “El sistema electoral alemán: visión general y nuevas tendencias” en Revista de Derecho Electoral. Tribunal Superior Electoral. Costa Rica. https://www.tse.go.cr/revista/art/17/rudolf_mellinghoff.pdf (consultado el 9 de enero de 2022). Por cierto, el Bundestag alemán tiene 98 representantes más que la Cámara de Diputados mexicana cuando Alemania tiene 83 millones de habitantes y México 128.

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María Marván Laborde

Doctora en Sociología Política por la New School for Social Research. Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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