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El INE y su circunstancia

Introducción

En las Meditaciones del Quijote, José Ortega y Gasset escribe una de las frases que mejor ha definido el horizonte de la reflexión contemporánea: “Yo soy yo y mi circunstancia, y si no la salvo a ella no me salvo yo”, pensamiento con el que explica que, si bien la individualidad está determinada por el ser interno, de la misma forma lo está por el mundo exterior. En ese contexto, hay una realidad dada a la que la persona debe adaptarse, o bien cambiarla, con el propósito de lograr un proceso de integración del ser individual con el ser colectivo. En ese sentido, Ortega concluye: “El hombre [o la mujer] rinde al máximo de su capacidad cuando adquiere plena conciencia de sus circunstancias. Por ellas comunica con el universo”. Así la sociedad, como entidad viva, se enfrenta a las circunstancias que marcan un momento determinado y, sobre él, actúa.

Desde hace ya varios años, pero más marcadamente desde que inició el actual gobierno, el fenómeno político que más ha permeado en el país es la polarización y, esa circunstancia ha condicionado de manera significativa el comportamiento de las personas, de los grupos políticos, sociales y hasta empresariales, de los medios de comunicación, de los poderes y, en general, de todas las instituciones, las cuales viven una realidad interna vinculada a su organización, y otra externa que está referida a la percepción social sobre su actividad.

Históricamente, el INE (antes IFE) ha gozado de buena fama por su autonomía e independencia respecto del gobierno y diversos grupos de interés, así como por los buenos resultados que le ha entregado a la sociedad elección tras elección. A pesar de esa circunstancia, el INE ha sido duramente criticado desde el poder y desde el partido en el gobierno –más por cuestiones personales, ideológicas y por acatar su obligación de hacer cumplir la ley y la Constitución, que por razones objetivas– y eso ha marcado un escenario de desencuentros que, obviamente, ha hecho eco en el espacio público avivando todavía más la polarización.

El contexto actual del INE, de cara a las elecciones más grandes de la historia

La nueva conformación del Consejo General del INE (el relevo de la presidencia y tres consejerías electorales, a principios de abril de 2023), ha supuesto una nueva lógica de organización al interior de la institución y, en consecuencia, una distinta forma de relación entre el órgano máximo de dirección y los órganos ejecutivos y técnicos que integran la estructura institucional. Lo mismo sucede con la forma en que ahora se realiza el trabajo de comunicación.

Es mi convicción que los cambios son positivos porque permiten la renovación de los órganos, evitan la esclerosis organizativa e incentivan la innovación sobre esquemas que, con el transcurso del tiempo, pudieron tornarse rígidos o se sometieron a inercias viciosas que ralentizan el avance hacia una mejora posible, aun cuando siempre es deseable preservar los aspectos que han funcionado bien y probado su eficacia, salvaguardando, eso sí, los derechos laborales del funcionariado electoral.

El cambio de administración derivado de la designación de una nueva presidencia del Consejo General supuso cambios relevantes derivados del hecho de que buena parte de la plantilla directiva de los órganos ejecutivos renunciaron a su encargo para dejar en plena libertad a la nueva presidencia de integrar, con el consenso de las y los consejeros, un nuevo equipo de trabajo.1 

A efecto de cubrir esas vacantes, el 21 de junio de 2023 las y los integrantes del Consejo General con derecho a voto, aprobamos por unanimidad los nombramientos de las titularidades de diversas áreas y unidades técnicas.2 A su vez, se pusieron a consideración dos propuestas de la presidenta para ocupar la Secretaría Ejecutiva del Consejo General, una se desistió de su aspiración de ocupar el cargo y la otra fue rechazada por mayoría de seis votos. 

Fue hecho noticioso conocido que hasta principios de diciembre de 2023, la consejera presidenta hizo una nueva propuesta para ocupar la Secretaría Ejecutiva, que tampoco logró el acuerdo de la mayoría de integrantes del Consejo General, lo que supuso un impasse de casi seis meses para someter a la consideración de las y los consejeros, postulaciones novedosas para los cargos vacantes, por lo que al momento en que redacto este artículo, diversas áreas, además de la Secretaría Ejecutiva, siguen funcionando a través de encargadurías del despacho.3 

La ausencia de titulares en la Secretaría Ejecutiva y en distintas áreas ejecutivas y técnicas no es un escenario deseable para procurar el óptimo funcionamiento del instituto, debido a que la falta de titulares provoca incertidumbre e inestabilidad en los equipos de trabajo, tan es así que el INE ha tenido un gran número de movimientos (por renuncia o despido) en la estructura ocupacional, de cara a las elecciones más grandes y complejas de nuestra historia.

Por otra parte, más allá del desarrollo técnico o de operación (que vale la pena dejar en claro, sigue su curso conforme al plan y calendario aprobado por el Consejo General), estas ausencias en puestos estratégicos promueven la falta de consensos respecto de los nombramientos y esa situación no abona a la confianza que el colegiado –y no solamente la presidencia– debe tener sobre la idoneidad competencial de los servidores públicos responsables de dirigir tareas fundamentales de esta elección. Y todavía más, no es lo mismo la confianza personal, profesional e institucional que arropa al servidor público designado por consenso, que aquella que depende de la apreciación de una sola persona. 

Las encargadurías del despacho y la fractura de la colegialidad en el Consejo General

Como una reacción a un punto de acuerdo presentado al Consejo General por uno de los colegas consejeros, en el que autorizaba a la presidencia nombrar las encargadurías del despacho a través de un mecanismo diverso al reglamentario, la mayoría de consejeras y consejeros que integramos el órgano máximo de dirección del INE, ante la urgencia, y en aplicación de la atribución establecida por el artículo 44 numeral 1, inciso b), de la LEGIPE, consistente en vigilar la oportuna integración y adecuado funcionamiento de los órganos del instituto, aprobamos el Acuerdo INE/CG686/2023.

El acuerdo tuvo por propósito preservar la facultad de la presidencia del Consejo General de proponer a las personas titulares de la Secretaría Ejecutiva y las direcciones ejecutivas y unidades técnicas y, a su vez, garantizar que el máximo órgano de dirección cumpliera con su atribución (de relevancia constitucional y legal), de designar por mayoría calificada los puestos vacantes, con lo cual se aseguraría la debida integración y funcionamiento de la estructura del Instituto Nacional Electoral, privilegiando el respeto a la colegialidad en la toma de las decisiones.

Quienes votaron en contra de la decisión, argumentaron que el acuerdo vulneraba el derecho de propuesta de la consejera presidenta, fundados primordialmente en dos razonamientos: 1) el ejercicio de la atribución no puede someterse a un plazo y, 2) las encargadurías del despacho forman parte de un diseño reglamentario que permite el funcionamiento de las áreas a falta de un titular, y esa figura puede operar sin restricción alguna de tiempo. 

Estas posiciones fueron avaladas por la Sala Superior del TEPJF con la sentencia recaída al SUP-RAP-388/2023 y acumulados, bajo el argumento de que el acuerdo se excedía en el ejercicio de la facultad reglamentaria, al limitar en el tiempo el ejercicio de propuesta de la consejera presidenta. 

En términos reales, la decisión del TEPJF invalida el espíritu de colegialidad que estableció el pacto democrático como mecanismo para que el INE tome sus decisiones por mayoría calificada de sus integrantes, y así garantizar la pluralidad y la cohesión institucionales. 

Esta determinación habilita la concentración de poder en la toma de decisiones en una sola persona, actitud propia de los sistemas verticales, ya que faculta a la presidencia del Consejo General a nombrar las diversas encargadurías del despacho sin el acuerdo de sus pares, desactivando la atribución del Consejo General de designar por mayoría calificada a las y los titulares de la Secretaría Ejecutiva, las direcciones ejecutivas y las unidades técnicas. 

No es azaroso, por ello, que la ley disponga que el Consejo General debe tomar sus decisiones a través de la mayoría de sus integrantes, pues sólo este mecanismo hace posible la pluralidad e impide la verticalidad al interior del órgano; prueba clara de ello es que algunas decisiones fundamentales tienen la exigencia de la votación calificada para lograr la toma de una decisión. 

Esta circunstancia no es gratuita, lo que se pretende legalmente al exigir una votación calificada para designar al funcionariado técnico y ejecutivo de más alto nivel del instituto es promover la deliberación, el cruce de argumentos y la eventual aprobación de un nombramiento sobre la base del consenso, dejando de lado la unilateralidad y la visión monolítica. 

Y esto último es relevante porque las atribuciones constitucionales y legales del Consejo General se preparan a través de comisiones. Las personas titulares de las áreas ejecutivas son a su vez Secretarías Técnicas de estos brazos operativos del Consejo, y también los servidores públicos que tienen la responsabilidad de dar cauce y llevar a la realidad las atribuciones del órgano máximo de dirección, toda vez que estas mismas personas integran la Junta General Ejecutiva, órgano colegiado que, además de conducir las funciones administrativas de la institución, toma decisiones fundamentales en el tema presupuestario. Por su parte, la Secretaría Ejecutiva tiene la representación legal de la institución, lleva el secretariado de la junta y del consejo, y encabeza las tareas administrativas y presupuestarias de primer orden al interior del INE. 

El INE y su circunstancia: una reflexión final 

Lo que en términos prácticos, concretos y objetivos resolvió la Sala Superior del TEPJF provoca el acortamiento del principio de colegialidad que rige la toma decisiones en el Consejo General, y dotó a la presidencia del Consejo General del INE de una facultad discrecional que le permitirá decidir de manera unilateral y unipersonal asuntos tan relevantes como la conformación del equipo responsable de dirigir las áreas ejecutivas y técnicas, que constitucionalmente le corresponde designar al órgano máximo de dirección.

Esa decisión parece olvidar que la presidencia del INE se sujeta a la figura de “primero entre pares”, que de ninguna manera establece una relación de superioridad jerárquica, sino una equivalencia entre la presidencia y las demás consejerías. Tan es así que el voto de cada consejería tiene un peso específico igual al de la presidencia del Consejo. 

El próximo 2 de junio de 2024 se celebrarán las elecciones con mayor grado de dificultad que jamás hayamos organizado en nuestro país. El éxito en la encomienda dependerá de la conjunción de diversos factores: 1) la oportuna integración y el adecuado funcionamiento de las áreas; 2) disposición al diálogo y a la deliberación, que tendrá su expresión más fidedigna en la pluralidad y la colegialidad; 3) la concordia al interior de este gran equipo que es el INE, y 4) una estrategia de comunicación abierta hacia la ciudadanía.

Más allá de las reacciones –positivas o adversas– que pueda provocar la resolución del TEPJF, dejo sobre la mesa mi disposición al trabajo colaborativo y hago votos para que la presidencia del Consejo General, así como las y los consejeros electorales que lo integramos, podamos llegar pronto a un acuerdo que fortalezca al INE de cara a nuestro reto mayor: la elección del 2 de junio. En manos de la presidencia del Consejo General está la posibilidad de construir los consensos básicos, proponiendo tantos perfiles como sean necesarios, hasta alcanzar los acuerdos propicios para realizar los nombramientos todavía pendientes, de otro modo se marcará una línea de actividad en la que una administración electoral relegue la colegialidad, la colaboración y el trabajo en equipo y privilegie las decisiones unipersonales frente a temas torales de la elección.

Agradezco la colaboración de Rodolfo Eduardo Lezama para la elaboración de este artículo.

1 Fue el caso de las y los titulares de la Secretaría Ejecutiva, las direcciones ejecutivas del Servicio Profesional Electoral Nacional y Organización Electoral, la Unidad Técnica de Fiscalización, la Unidad Técnica de lo Contencioso Electoral, la Unidad Técnica de Transparencia y Protección de Datos Personales, la Unidad Técnica de Igualdad de Género y No Discriminación, la Dirección Jurídica, la Dirección del Secretariado, y la Coordinación Nacional de Comunicación Social. 

2 Es el caso de las direcciones ejecutivas de Capacitación Electoral y Educación Cívica; del Registro Federal de Electores; de Administración; de Organización Electoral; así como las unidades técnicas de lo Contencioso Electoral; de Igualdad de Género y No Discriminación; de Vinculación con los Organismos Públicos Locales; de la Coordinación de Asuntos Internacionales y la Dirección del Secretariado.

3 Las direcciones ejecutivas de Prerrogativas y Partidos Políticos y de Administración; la Coordinación Nacional de Comunicación Social; las unidades técnicas de Fiscalización, de Transparencia y Protección de Datos Personales, y la Dirección Jurídica, en donde la presidenta del Consejo General ha nombrado encargadurías de despacho. Además, en la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica también se nombró una encargaduría de despacho, ya que la persona titular fue nombrada encargada del despacho de la Secretaría Ejecutiva.

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Beatriz Claudia Zavala Pérez

Maestra en Derecho. Consejera Electoral del Instituto Nacional Electoral (INE).

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