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El Servicio Civil de Carrera en el TEPJF: en defensa del mérito y del profesionalismo

En las democracias contemporáneas, la ciudadanía está preocupada por obtener servicios públicos de buena calidad, a cambio de su contribución a las arcas públicas, además de que espera que sean producto de un aparato gubernamental eficiente y eficaz, que lleve a cabo sus funciones mediante el uso óptimo de los recursos disponibles, de entre los cuales, sin duda, se encuentra el factor humano.

 La gestión del talento de personas debe, por tanto, descansar en principios que promuevan el reclutamiento y la selección idónea del personal, el desarrollo de habilidades, la evaluación del desempeño y el apego a estándares de responsabilidad e integridad ética. Esa lógica de gestión, que en las sociedades democráticas también cruza por criterios de mérito, igualdad de oportunidades e inclusión, es la que subyace a lo que en la literatura de administración pública se le conoce como Servicio Profesional de Carrera. Este modelo busca evitar –a toda costa– el “sistema de botín” (spoils system, en la jerga académica de origen anglosajón) a través del cual la administración pública se integra con base en criterios totalmente opuestos: la lealtad política y la discrecionalidad de quienes ganan las elecciones o dirigen las organizaciones públicas.  

Según María del Carmen Pardo (2006), la democracia y el Servicio Profesional de Carrera tienen una relación que, a fuerza de un sostenido compromiso con sus principios más relevantes, produce beneficios mutuos: “Los servicios de carrera y la democracia construyen un círculo virtuoso en el que éstos se convierten en recurso valioso para la consolidación de la democracia, pero ésta no se sostiene, si no existen sistemas de función pública que garanticen acceso, permanencia, promoción y despido en condiciones que favorezcan la equidad entre los ciudadanos y que sean justos”.[1]

En México hay instituciones –como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF)– que han dado algunos pasos en este sentido, lo que nos coloca en la vanguardia de las instituciones de justicia electoral. Contar con un auténtico Servicio Profesional de Carrera moderno implica un compromiso por lograr su consolidación y muestra una voluntad política firme por renunciar a la lógica del “sistema de botín”.

En este texto comparto la experiencia de un caso nuevo, que se viene a sumar a otros esfuerzos de profesionalización que diversas instituciones públicas han desarrollado en la materia: el Servicio Civil de Carrera Administrativa del TEPJF. No sólo pretendo describir las decisiones y rasgos más importantes de este proyecto, el cual, desde finales de 2021, formó parte de la agenda de reformas para el fortalecimiento de esa institución clave de la democracia mexicana, sino también colocar un énfasis importante en la necesaria vocación de compromiso por hacer que el Tribunal, en efecto, pueda confirmar ese propósito de fortalecimiento. Hoy, el Tribunal Electoral atraviesa por una coyuntura interna que nos obliga a refrendar que las personas, su desempeño y continuidad, son un elemento fundamental para su funcionamiento, por lo que el proyecto del Servicio Civil de Carrera Administrativa nos obliga a actuar con responsabilidad y firmeza.

La preocupación por administraciones públicas profesionales y eficientes —sustentadas sustancialmente en el mérito y la igualdad de oportunidades— cobró relevancia en la agenda gubernamental de este país hasta inicios del presente siglo, cuando en el año 2003 se aprobó la Ley del Servicio Profesional de Carrera de la Administración Pública Federal. Si bien se podía contar con los dedos de la mano algunos casos de instituciones públicas que se habían embarcado con anterioridad en proyectos de profesionalización de la función pública (por ejemplo, el INE, la SRE, el INEGI, y la FGR, entre las principales), la apuesta por esta asignatura se vino a cristalizar durante el primer gobierno de la alternancia democrática. Aquella legislación buscó articular procesos de ingreso, selección y desarrollo del personal de confianza en una franja importante de puestos de las dependencias de la Administración Pública, teniendo como referencia los principios de mérito, igualdad de oportunidades, imparcialidad y eficiencia.

A partir de ese momento, y a través de diversas acciones, el gobierno central buscó implementar un proyecto cuya primera condición para el éxito —reitero— radica en la voluntad política de quienes lo dirigen: el Servicio Profesional de Carrera, como esquema integral de atracción, retención, permanencia y promoción de las personas, basado en dichos principios. En los hechos –hay que reconocerlo— el proyecto no alcanzó los propósitos para el cual fue definido.[2] Una de las principales razones que explica su fracaso descansa, preponderantemente, en la ausencia de incentivos suficientemente poderosos para apartarse de la lógica que se encuentra detrás del citado “sistema de botín”. Los puestos –como también los presupuestos, o la información a cargo de las instituciones— deben tener una naturaleza pública y, por tanto, su ocupación debe descansar en criterios de transparencia, mérito e igualdad de oportunidades.

En el Poder Judicial de la Federación también se han hecho esfuerzos por instaurar el Servicio Profesional de Carrera, tanto en las áreas jurisdiccionales como en las administrativas. Bajo el impulso de la Ley de Carrera Judicial en el 2021, a finales de ese año, en el TEPJF decidimos impulsar la profesionalización del personal, mediante la implementación del Servicio Civil de Carrera Administrativa. Por la profundidad y alcance de las decisiones que se tomaron, me referiré solamente a algunos de sus aspectos más relevantes, a saber:

 

1.    La decisión acerca de la implementación del Servicio Civil de Carrera Administrativa fue de carácter colegiado, además de que estuvo basada en una amplia deliberación, considerando los puntos de vista de todas las magistraturas que integran la Sala Superior del Tribunal. La reforma al Reglamento Interior de la Institución de septiembre del 2022, por medio de la cual se acordó impulsar el proyecto, fue resultado de trabajos internos en el seno de la Comisión de Administración y de la Sala Superior, instancias que la aprobaron por unanimidad.

 

2.    La conformación y desarrollo del Servicio Civil del Tribunal Electoral están basadas en principios modernos, propios de las sociedades democráticas. En efecto, la reforma reglamentaria estableció que “el mérito y los criterios de excelencia en el desempeño, profesionalismo, integridad, objetividad, imparcialidad, independencia, antigüedad, paridad y perspectiva de género e igualdad de oportunidades… [pero también] la inclusión de acciones afirmativas para grupos en situación de vulnerabilidad y exclusión laboral” regirán el desarrollo del Servicio Civil de las áreas administrativas del Tribunal.

 

3.     Con la reforma, se sentaron las siguientes bases del Servicio Civil, avaladas por todas las magistraturas de Sala Superior:

 

a)    Visión integral del funcionamiento de los principales subsistemas de la carrera: el reclutamiento, selección, ingreso, movilidad, promoción, capacitación, profesionalización, evaluación del desempeño, reconocimiento, permanencia, separación y disciplina.

b)    La igualdad de oportunidades y perspectiva de género que, bajo un esquema flexible y funcional, privilegie la retención de talento, la selección idónea y el desarrollo de capacidades o competencias de sus integrantes;

c)     La evaluación del desempeño, como un subsistema central para la mejora continua y la toma de decisiones sobre la carrera profesional, la capacitación y la permanencia en el sistema de sus integrantes; y,

d)     La transparencia y máxima publicidad de las decisiones que se tomen en los diversos subsistemas de carrera.

 

4.    Se aprobó el Acuerdo General que establece el Servicio Civil de Carrera Administrativa (en adelante, Acuerdo General) que refrenda los principios y bases mencionadas. Aprobado a finales de noviembre de 2022, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero del 2023, dicho instrumento normativo regula en forma detallada, entre otras cosas:

 

a)    La organización del Sistema del Servicio Civil, en el que se le confirieron amplias facultades de supervisión e instrumentación al Comité del Servicio Civil que, en apoyo a la Comisión de Administración, debe llevar a cabo sesiones públicas, transmitidas por los medios electrónicos que tiene el Tribunal Electoral;

b)    los derechos y obligaciones del personal, de entre las que, de manera central, se prevé que la continuidad laboral dependerá de la acreditación de la capacitación y de las evaluaciones anuales de desempeño, con lo cual busca apartarse de decisiones arbitrarias y discrecionales sobre el desarrollo y permanencia de las personas en el Servicio Civil; y,

c)    los cinco procesos generales del Sistema: ingreso a los puestos, preponderantemente mediante concursos públicos de oposición; la formación Profesional, a través de un programa permanente de capacitación; la gestión y evaluación del desempeño, como columna principal para la permanencia y la carrera profesional; el desarrollo profesional, que busca propiciar el reconocimiento y la movilidad de las personas; y, finalmente, el de separación y sanción, en el que puntualmente plantea qué causales pueden llevar a la separación del personal.

 

5.    La integración al Servicio Civil de un muy alto porcentaje de las plazas de las áreas administrativas. Nueve de cada diez plazas en las estructuras organizacionales podrían formar parte del primer catálogo de puestos del Servicio Civil, el cual fue aprobado en febrero de 2023.

 

Los avances, hasta ahora, no han sido menores. Después de un proceso de incorporación formal, aprobado a partir de lo dispuesto en el propio Reglamento Interior al Sistema, desde el pasado 1.o de septiembre de 2023, hoy 556 personas cuentan con derechos y obligaciones muy puntuales, en su calidad de integrantes del Sistema de Carrera Administrativa. La continuidad laboral es uno de los derechos establecidos en el entramado normativo mencionado, y de lo cual es conveniente puntualizar.

En efecto, si bien se les considera personal de confianza (como todo aquel que labora en el Tribunal), quienes se han incorporado al Servicio Civil tienen derechos y obligaciones que los dotan de una situación laboral distinta a la del resto del personal de la Institución. A partir de la reforma reglamentaria de septiembre del 2022, el citado Acuerdo General (en el artículo 2, fracción XI) definió como Continuidad, la “estabilidad en el puesto, de conformidad con el Acuerdo, los lineamientos y manuales en materia de recursos humanos, emitidos por la Comisión de Administración, derivado del mérito y de los resultados obtenidos en la evaluación del desempeño. Asimismo, en el artículo 24, fracción II, del Acuerdo General se señala que “son derechos del personal que pertenece al Servicio Civil: […] Tener continuidad, en los términos y bajo las condiciones que prevé el presente Acuerdo”. De igual manera, el artículo 25, fracción II, del Acuerdo General, establece como una de las “obligaciones” del personal del Sistema del Servicio Civil: “[…] Participar en los cursos de capacitación y acreditar las evaluaciones del desempeño establecidas para su continuidad y desarrollo en el Sistema del Servicio Civil”. Finalmente, en el artículo 75 del mismo Acuerdo General, se precisa que:

Se entenderá por permanencia, la continuidad del personal en el Sistema del Servicio Civil, para lo cual se deberá dar cabal cumplimiento a los mecanismos de evaluación y a las obligaciones señaladas en el presente Acuerdo.

 

Las evaluaciones del desempeño serán requisito indispensable para la permanencia de una persona servidora pública en el Sistema del Servicio Civil y en su puesto.

 

Asimismo, para la permanencia en el Sistema del Servicio Civil no deberá presentarse alguno de los supuestos que se consideran en el artículo 80 del presente Acuerdo.

 

En síntesis, y con base en las disposiciones citadas, se puede concluir que:

1)    La continuidad del personal significa que las personas tienen, al cumplir con sus obligaciones, la garantía de estabilidad en los puestos del SCCA que ocupen;

2)    en ese sentido, la continuidad ya es un derecho ganado por el personal que, por las vías legales previstas, pudo incorporarse a este Sistema de Carrera; y,

3)    la permanencia es, por tanto, continuidad, estabilidad, pero también es un derecho que podría perderse, si se incumplen obligaciones específicas dentro del SCCA, por ejemplo: el no aprobar consecutivamente la evaluación del desempeño para un segundo periodo a que se refiere el propio Acuerdo General.

La permanencia o continuidad del personal, basada en el mérito y el desempeño, es un principio central de los Servicios Profesionales de Carrera. Se busca, como se mencionó anteriormente, trascender la lógica del sistema de botín, que supone mudar desde un estadio en el que la lealtad individual de las personas y la integración de las organizaciones públicas se sustente preponderantemente en razones de cercanía política, influyentismo o nepotismo (guiados desde la alta dirección), hacia otro en el que la responsabilidad pública del personal se fundamente en la contratación por meritocracia (a partir de concursos públicos de selección) y en la rendición de cuentas, basada en el desempeño y en las contribuciones individuales, con base en Ley y alejado de criterios arbitrarios o discrecionales que puedan dificultar el desarrollo y la permanencia de ese personal en las organizaciones públicas.

Y esto último es, precisamente, lo que el TEPJF ofreció como expectativa, pero también como derecho, al personal que en 2023 optó por incorporarse al SCCA. Apartarse de ese principio, amén de que abre la puerta a los conflictos o disputas laborales en el máximo Tribunal jurisdiccional en materia electoral, supone, de facto, socavar y deslegitimar la aspiración de poder contar, por primera vez en la historia de esta institución, con un auténtico y moderno Servicio Civil de Carrera Administrativa.

Si en este momento se apuesta por su consolidación, se tendrían que dar pasos serios en los próximos meses para: i) llevar cabo los primeros concursos públicos para la ocupación de puestos por mérito, aplicando criterios de perspectiva de género; ii) integrar el primer programa de formación profesionalizante para el desarrollo de competencias técnicas y transversales; y, iii) aprobar un modelo de evaluación del desempeño del personal por el ejercicio anual que acaba de iniciar, que servirá para la toma de decisiones con respecto al desarrollo y permanencia del personal. Si, por el contrario, se opta por hacer que el personal renuncie o sea separado del Sistema, se estaría dando un paso hacia la cancelación de este importante proyecto de fortalecimiento institucional, y hacia la reafirmación del sistema de botín que tanto ha afectado la imparcialidad, la calidad y la eficiencia de las administraciones públicas en México.   
[1] Pardo, María del Carmen. (2007).  “Los desafíos del servicio profesional de carrera en México”. Ed. Mauricio Merino, México, CIDE-Secretaría de la Función Pública, 2006. Sección Reseñas. Gestión y Política Pública, México, CIDE, Vol. XVI (2), segundo semestre 2007, p. 566 (Acceso el 10 de enero de 2024 https://www.scielo.org.mx/pdf/gpp/v16n2/1405-1079-gpp-16-02-565.pdf).

[2] Merino, Mauricio (2013), publicó en la Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales (UNAM, Nueva Época, Año LVIII, núm. 219, pp. 135-156) el trabajo “La captura de los puestos públicos”, artículo en el que ofrece en detalle las razones que explicaban el fracaso en aquel momento de la instauración del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública (SPC). En alguna parte de ese artículo académico, Merino afirma: “[…]luego de casi una década de haberse iniciado, el SPC todavía estaba lejos de haber cumplido con sus objetivos. Enfrentado a una compleja mezcla de resistencias políticas, de carencias básicas, de defectos de información y de medios para producirla, así como a una larga lista de oposiciones internas y externas a la vigencia de los principios que habrían de conducirlo, la primera puerta de entrada para evitar la captura política y burocrática de los puestos públicos del país había sido, a su vez, paulatinamente capturada por los enemigos a los que quiso enfrentar: las lealtades políticas individuales y la mecánica burocrática” (p. 144; acceso el 10 de enero de 2024: http://agora.edu.es/servlet/articulo?codigo=5054073). 


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Reyes Rodríguez Mondragón

Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

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