Como un efecto dominó sin precedentes en materia electoral, una importante cantidad de países a nivel mundial han debido postergar elecciones debido a la pandemia asociada al virus sars-CoV-2, el coronavirus que causa la enfermedad COVID-19. De acuerdo a un catastro que mantiene el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), hasta el 9 de agosto de 2020 al menos sesenta y nueve países y territorios han postergado algún tipo de elección.1 A nivel latinoamericano destacan los casos de Bolivia y República Dominicana, por corresponder a elecciones presidenciales y congresuales, el de Chile, por tratarse del plebiscito para dirimir si el país tendrá o no una nueva Constitución, y los casos de Brasil, Paraguay y Uruguay, que han pospuesto comicios municipales.

En el Departamento para la Cooperación y Observación Electoral (DECO) de la Organización de los Estados Americanos (oea) desarrollamos, con la colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), una Guía para organizar elecciones en tiempos de pandemia.2 El objetivo es poner a disposición una serie de medidas que contribuyan a fortalecer las capacidades de los órganos electorales para organizar elecciones en el contexto pandémico, proteger la salud de electores y funcionarios, permitir el ejercicio de un voto seguro y propiciar la competencia en condiciones de equidad y transparencia.

Cuatro premisas sobre elecciones y pandemia

Para abordar el tema de elecciones en pandemia se pueden considerar cuatro premisas a partir de las cuales es posible orientar el debate. En primer lugar, es importante asumir que –por ahora– el principal riesgo que impone la pandemia a los procesos electorales es que estos sirvan de amplificación de la COVID-19. Por ello, la responsabilidad que asumen los órganos electorales es enorme ya que deberán repensar y redefinir los procedimientos y protocolos sobre los cuales se desarrolla la elección.

En segundo lugar, el punto anterior no es excusa para que las democracias prescindan de uno de sus elementos esenciales que es «la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo».3 El debate en torno a la postergación o no de los procesos electorales debe considerar los tratados internacionales de derechos humanos y la jurisprudencia respecto a las restricciones a los derechos políticos,4 pero es además altamente recomendable propiciar el diálogo entre los diversos sectores políticos y lograr el más amplio consenso posible para blindar una decisión de esta naturaleza. Para ello, será fundamental dotar de certidumbre al proceso a través de la definición de una nueva fecha y explorar todos los mecanismos posibles para garantizar el ejercicio del sufragio en condiciones seguras y apropiadas.

En tercer lugar, el impacto en materia electoral no afectará a todos por igual. Es evidente que las diferencias en el ámbito técnico, cultural, social, económico y político jugarán un papel determinante. Pero, además, la situación epidemiológica varía entre los países y al interior de los mismos, y la información respecto a esa situación será más precisa en algunos lugares que en otros. Esto último es relevante ya que es un aspecto fundamental para que los órganos electorales puedan tomar buenas decisiones. Por otro lado, cada elección es –por sí misma– distinta, lo que supone desafíos técnicos y logísticos variados. Los factores anteriores también determinarán la capacidad de un órgano electoral para adoptar determinadas medidas.

Finalmente, los órganos electorales y los actores políticos y sociales deben internalizar que el efecto de la pandemia en las elecciones no es coyuntural, como tampoco lo será en otros ámbitos de nuestras vidas. Por sus implicancias, en lo inmediato, la pandemia conlleva una adaptación de las actividades y procedimientos electorales. Luego, por su vigencia en el mediano plazo, se producirá naturalmente un cambio en la planificación, es decir, no solo habrá que adaptarse sino planificar de una manera distinta. En último término, por sus efectos a largo aliento, la pandemia tiene el potencial de reestructurar o acelerar la redefinición de muchos componentes esenciales sobre los cuales están concebidos los procesos electorales. Esto último no porque el virus nos acompañe para siempre, sino por las consecuencias que tendrá desde el punto de vista humano y social.

Lineamientos generales y medidas específicas

Abordadas las premisas anteriores es evidente que más allá de los roles, responsabilidades y facultades de los diversos actores en el proceso, la celebración de elecciones en el contexto pandémico requiere un esfuerzo común. Por ello, hemos plasmado en la guía cinco lineamientos generales que contribuirán a tener mejores elecciones mientras los países hacen los esfuerzos necesarios para controlar y mitigar la propagación del virus.

1. Las elecciones deben formar parte de una estrategia nacional de salud a través de la cual se garanticen los recursos necesarios a las autoridades competentes en materia electoral para que puedan implementar las medidas sanitarias que correspondan. A su vez, esto se debe traducir en la transversalización del enfoque de salud en todas las actividades del proceso electoral.
2. Un proceso electoral es un desafío logístico de gran envergadura que brinda la posibilidad de resolver o dirimir, de forma pacífica, las diferencias legítimas existentes en una sociedad. La pandemia impone una carga adicional cuya implicancia supera la capacidad de una institución electoral de hacer frente a ella sin el apoyo de otros organismos del Estado. Por eso es importante la coordinación interinstitucional para fortalecer la capacidad del Estado para dar las respuestas apropiadas y planificar adecuadamente los comicios.
3. El órgano electoral debe abrir espacios de participación y consulta a los diversos actores del proceso, como los partidos políticos y la sociedad civil. Debe existir una interlocución permanente para que la autoridad conozca las preocupaciones de los diversos sectores y pueda transmitir las acciones que está emprendiendo de cara a garantizar la seguridad del proceso.
4. No basta adoptar buenas medidas sino también comunicarlas apropiadamente. Esa máxima debe aplicarse a todo el proceso. Es fundamental que la información sobre las acciones que se estén adoptando, las alternativas que se estén analizando para determinados procedimientos, lleguen a toda la población y a los medios de comunicación. Los esfuerzos por propiciar buenas elecciones pueden verse mermados rápidamente si el órgano electoral no es capaz de transmitir la información y canalizar apropiadamente los mensajes a la ciudadanía.
5. Todo se debe desarrollar respetando los cursos legales e institucionales. Diversos aspectos del proceso pueden requerir modificaciones al marco jurídico electoral. Para ello, el diálogo permanente entre autoridad electoral, gobierno, partidos políticos y otros actores facilitará que los ajustes que se deban realizar se traduzcan en los cambios legales y administrativos correspondientes. Sin perjuicio del contexto, las reglas deben ser claras y conocidas para todos.

Estos lineamientos generales abonarán a la confianza, elemento esencial de todo proceso electoral, y serán un soporte importante para las medidas concretas que deberán adoptar los órganos electorales para proteger la salud y facilitar el ejercicio del sufragio. Para ello, a partir de seis dimensiones, la guía de la oea proporciona doscientas noventa y siete propuestas específicas que toman en cuenta la experiencia de la organización en materia de cooperación técnica y observación electoral, así como estándares internacionales, buenas prácticas e investigaciones y publicaciones en la materia.

La organización y administración electoral. Los procesos electorales suponen un largo trayecto de planificación, organización y ejecución de actividades para permitir la competencia por el poder y el ejercicio del voto. Diversas etapas o componentes deberán adecuar sus procedimientos en el camino conducente a la celebración de las elecciones. La logística electoral, el registro electoral, el registro de partidos, la inscripción de candidaturas, el voto en el exterior y la capacitación electoral son solo algunos componentes que deberán incorporar las medidas sanitarias en sus trámites o instancias. Sin embargo, el desafío no es solo sanitario –en el sentido de evitar la propagación del virus–, sino cómo concebir estos elementos bajo la pandemia. Por ejemplo, en materia de registro electoral no será solo asegurar la distancia fìsica, higiene de manos y desinfección de objetos y superficies para realizar trámites, sino también cómo dar continuidad a las nuevas inscripciones y garantizar los procesos de actualización y depuración del registro.

El uso de la tecnología. Si bien la pandemia es una oportunidad para el desarrollo de recursos tecnológicos hay que tener en cuenta consideraciones de tipo institucional, procedimental, técnico y social para definir la introducción de algún tipo de aplicación o instrumento. La tecnología requiere un proceso de análisis, pruebas, educación y maduración, y no se debe caer en la tentación de acelerar o implementar herramientas sin una debida evaluación de las condiciones y la capacidad para su desarrollo y ejecución. Esto permitirá evitar que –a la larga– se genere un problema más que brindar una solución.

Fomentar la participación e inclusión. Se deben considerar las medidas que fortalezcan y promuevan la inclusión de diversos grupos de la sociedad en las diversas instancias del proceso, particularmente de aquellos que históricamente han sufrido exclusión y enfrentado barreras para participar en igualdad como mujeres, pueblos indígenas, afrodescendientes y las personas con discapacidad. Por un lado, serán importantes las medidas que permitan garantizar el ejercicio de sus derechos políticos, pero también la generación de espacios para que estén involucrados en la definición de esas medidas. Particular atención se deberá tener con los adultos mayores –que enfrentan un riesgo adicional por la exposición al virus– al ser uno de los grupos poblacionales con mayores probabilidades de desarrollar complicaciones graves asociadas al mismo.

La campaña electoral. Es una etapa del proceso electoral que se ve fuertemente impactada, especialmente en nuestra región acostumbrada al «puerta a puerta», al contacto con electores en la calle, así como a las reuniones y eventos de carácter territorial. Por un lado, se deben respetar las medidas sanitarias para resguardar la salud de la población, pero por el otro, se deben propiciar alternativas para que los partidos políticos y candidaturas puedan transmitir sus propuestas y la ciudadanía acceder a la información que les permita el ejercicio del voto de manera informada. El uso de plataformas digitales es –sin duda– una oportunidad, para lo cual serán importantes las herramientas y contenidos que puedan servir de conexión entre actores políticos y ciudadanos. Una atención especial deberá existir en torno al financiamiento político-electoral para evitar ajustes que debiliten la equidad y transparencia en la contienda. Al respecto, se debe resguardar que el uso de recursos públicos para mitigar los efectos económicos y sociales de la pandemia no sean utilizados indebidamente con fines electorales.

La comunicación. Es un componente central en cualquier proceso electoral y, con mayor razón, en el contexto de una elección durante la pandemia. Si bien ya fue abordado en los lineamientos generales, en términos concretos es importante que se traduzca en una estrategia integral de comunicación y riesgo a través de la cual se logren transmitir mensajes «claros, honestos, concisos y coherentes».5 El esfuerzo que debe realizar la autoridad electoral debe ser muy preciso para que la población esté debidamente informada de todos los preparativos y, en especial, de cómo las medidas sanitarias la van a proteger adecuamente durante el ejercicio del voto. Asimismo, se debe evitar que los vacíos de información sean llenados por la desinformación, escenarios fecundos para ello.

La votación y el escrutinio. La jornada electoral es un momento de enorme movilización y, usualmente, de alta aglomeración de personas. Grandes esfuerzos se deberán realizar para generar las condiciones que permitan el distanciamiento físico, la higiene de manos, la utilización de equipamiento de protección personal –como las máscaras– y las medidas ambientales para la limpieza y desinfección, entre otros factores. Los países deben explorar, en atención a sus capacidades, alternativas para evitar las aglomeraciones durante toda la etapa de votación y conteo de votos.

Desafíos

Muchos serán los desafíos que enfrentarán los países desde el punto de vista electoral. Cada país vivirá su propia pandemia y su consecuente impacto en los procesos electorales. No existen soluciones perfectas ni respuestas a todos los problemas. En tal sentido, hay un camino de aprendizaje para todos. En ello jugará un rol importante la capacidad de nutrirse de las experiencias a nivel internacional y de compartir las lecciones aprendidas. La guía de la oea busca contribuir en ese proceso con propuestas e ideas para abordar parte de los diversos desafíos que se presentan y conjugar el cuidado de la salud con la continuidad de los procesos democráticos.

Lograr las sinergias entre instituciones del Estado para fortalecer la capacidad institucional y operativa del órgano electoral, contar con el compromiso de los actores políticos y sociales para implementar y respetar las diversas medidas de que se disponga y brindarle a la ciudadanía las garantías necesarias para que acudan con seguridad a ejercer el sufragio, serán condiciones para el éxito del proceso.

Finalmente, sin perjuicio de las urgencias y el desafío de garantizar la celebración de elecciones en lo inmediato, la pandemia abre la oportunidad para pensar los procesos electorales en el largo plazo.