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¿Es la revocatoria de mandato un ejercicio de democracia directa inconclusa?

La participación ciudadana en la política es un elemento central para nuestras democracias representativas modernas y por ello es recurrente la frase que señala que sin participación ciudadana no hay democracia. La principal forma de participación, mas no la única, es la electoral para escoger representantes.

En democracia, los procesos electorales crean una obligación directa del gobierno para con el pueblo. Esto es una característica esencial de la democracia. En esta línea, la ciudadanía emplea las elecciones como uno de los principales medios o mecanismos para premiar o castigar a quienes ocupan cargos en el gobierno. Si el gobierno de turno no cumple con las demandas de la ciudadanía este puede ser castigado al no ser votado en las próximas elecciones: se castiga al oficialismo.

No obstante, las elecciones se organizan con base en un calendario y suelen tener fechas fijadas previamente. Típicamente se celebran cada cuatro, cinco o seis años aproximadamente en los regímenes presidencialistas como es el caso de América Latina. Aún en las democracias con régimen de gobierno parlamentario las elecciones comúnmente ocurren en intervalos de varios años. Es decir: las personas no votan cada vez que demandan un cambio en las autoridades gubernamentales, en sus políticas o en general si están insatisfechas con las y los políticos de turno, sino que el ciclo electoral tiende a ser fijo.

De lo anterior surgen dos cuestiones: ¿en términos político democráticos, qué pasa en medio de los periodos electorales? ¿Cómo puede la ciudadanía participar en el autogobierno fuera de los periodos electorales? La respuesta a estas interrogantes dependerá de la visión normativa que se tenga sobre el ideal democrático. Si se parte de una concepción robusta de la democracia, las elecciones periódicas, competitivas y libres no satisfacen por sí solas el ideal del autogobierno del pueblo, ni necesariamente su dimensión participativa.

Aunado a lo anterior, en nuestras democracias representativas modernas la legitimidad de origen de la que gozan nuestros representantes no es permanente y esto se agrava en nuestros contextos de desafección, déficit democrático y crisis de representación. En atención a esto han surgido voces demandando una mayor participación de la ciudadanía en la esfera pública y en el debate público. Se señala y se demanda que la participación ciudadana debería apuntar no solo a ser un mecanismo de control (premio o castigo), sino a que se tenga canales para intervenir directamente en la definición de los asuntos públicos apuntando a una renovación democrática.

Una respuesta a las dos preguntas planteadas párrafos arriba pueden ser los mecanismos de democracia directa (MDD). Es importante realizar algunas aclaraciones conceptuales. Los MDD son un conjunto de procedimientos regulados mediante los cuales la ciudadanía opina y/o toma una decisión en las urnas, sea de aceptación o rechazo, sobre ciertos asuntos de interés público, de carácter nacional o local mediante un voto secreto y universal. Se deciden temas y no se decide la elección ordinaria de representantes, pero sí su revocatoria. El resultado de algunos de estos mecanismos es vinculante, pero en otros casos no. Los más comunes son el referéndum obligatorio para ratificar cambios constitucionales, la posibilidad de vetar leyes y la iniciativa de reforma constitucional. La revocatoria entra dentro de los MDD, pero con particularidades que veremos más adelante.

Los MDD no siempre gozan de buena prensa. Al analizar sus casos no exitosos como el Brexit o el plebiscito por la paz en Colombia se suele criticar el efecto polarizante, la baja discusión e información previa a la votación (ausencia de deliberación), la deslegitimación de decisiones tomadas en órganos de representación popular, el que no se respete la voluntad de la ciudadanía, entre otras críticas. Sin embargo, si se analizan un ámbito más amplio de casos de ejercicios de democracia directa se puede concluir que sus posibles efectos a nivel de la ciudadanía y del sistema político se explica mucho por la calidad de las reglas o de los diseños institucionales, de las instituciones electorales, judiciales, y del marco de convivencia democrática y respeto a las reglas y a la institucionalidad en el que se desenvuelven y actúan los diversos actores involucrados en dichos procesos.

Los ejercicios de democracia directa, como es la revocatoria de mandato, pueden ser una vía para canalizar la creciente demanda de que las y los políticos sean más receptivos y responsables de los intereses de la ciudadanía. En otras palabras: estos mecanismos pueden contribuir a resolver los diversos problemas que acarrean nuestras democracias en la actualidad. Es desde este lugar desde el cual es interesante mirar al mecanismo denominado revocatoria de mandato y en particular al proceso de revocación de mandato de México del 2022, oficialmente denominado Proceso de Revocación de Mandato del Presidente de la República electo para el periodo constitucional 2018-2024.

Los procesos de revocatoria conllevan a una decisión final en las urnas. Por parte de la ciudadanía, no para decidir por temas (como es común en los referéndums) sino para decidir el futuro del mandato que se le ha conferido a una autoridad electa antes de una elección ordinariamente programada. Ahora: ¿a qué problema el mecanismo de democracia directa de la revocatoria de mandato ha sido la respuesta?, o en otras palabras, ¿cuál es la función que la revocatoria como MDD cumple en un sistema político democrático? Para responder a esto es de utilidad mirar la experiencia comparada.

La expansión del mecanismo de revocatoria es global y su historia se puede remontar a instituciones en la República Romana (en el siglo I a. C). Empero, es a inicios del siglo XX cuando se empezó a regular y usar este mecanismo. Se lo encontraba a nivel subnacional en los cantones suizos, en los estados de los Estados Unidos -donde se ha usado con frecuencia- y en provincias argentinas. Sin embargo, fue hasta la década de 1990 que se vio un incremento en la regulación y uso en diferentes regiones del mundo, por ejemplo en Colombia y Polonia (ambas en 1991), Perú (1993), Columbia Británica (1995) y Venezuela (1999). También se encuentra regulado en Cuba, Taiwán, Etiopía, Liechtenstein, Nigeria, Palaos, Panamá y en muchos länder alemanes, entre otros Estados en distintos niveles de gobierno.

En América Latina, a finales de la década de los años 80 y en los años 90 del siglo pasado e inicios de este siglo comenzó una ola de democratización, periodo que se acompañó de momentos constitucionales (refundaciones o reemplazo de las constituciones), y/o de procesos de enmienda constitucional. Junto a estos procesos de cambio constitucional se inició un periodo de constitucionalización de la participación ciudadana en la política. Se incluyeron mecanismos de participación ciudadana en los textos constitucionales, como los MDD, incluida la revocatoria. Así, por ejemplo, los MDD, y entre ellos la revocatoria del mandato, fueron incorporados a las constituciones de los países andinos: Colombia (1991), Perú (1993), Venezuela (1999), Ecuador (1998 y 2008) y Bolivia (2009), el último en entrar a esta lista ha sido México en el año 2019. A nivel nacional, solo Bolivia, Ecuador y Venezuela contemplan la revocatoria para quien ejerza el cargo de la presidencia y únicamente en Venezuela (2004) y Bolivia (2008) se ha realizado un ejercicio de revocación de mandato para revocar a los presidentes Hugo Chávez y Evo Morales, sin terminar en la revocación de la autoridad electa.

El principal argumento a favor de incorporar la revocatoria en el entramado institucional democrático es usarlo in extremis, esto quiere decir que sea una válvula de escape cuando la demanda por rendición de cuentas a los representantes electos ante el pueblo llega al extremo de que la solución es la salida de estos. Este es el problema o función que viene a resolver este mecanismo en el sistema político: controlar el poder destituyendo a las autoridades políticas o representantes, en caso de mala gestión, pérdida de confianza o escándalos relacionados a su función. Asimismo, los procesos de revocatoria pueden canalizar un estancamiento institucional, especialmente en el caso de conflictos irreconciliables entre el poder legislativo y el poder ejecutivo.

Quienes han estudiado comparativamente este instrumento han identificado que su diseño institucional varía en relación con las causales para activar la revocatoria, quién las juzga, cuándo puede iniciar, el umbral de firmas para activar el proceso, umbrales de participación y el rol de las instituciones a cargo de arbitrar y controlar el proceso. La literatura especializada también ha indicado que su regulación está lejos de ser suficiente para instaurar su práctica, ya que en muchos países no se ha empleado a pesar de estar regulado, es decir, ha sido irrelevante o es letra muerta. En los casos donde sí se ha llevado a cabo el proceso, este se ha caracterizado por ser un ejemplo de malas prácticas democráticas, sea que no prospera por diseños legales deficientes, se cambian durante el proceso, existen trabas informales o se ha desvirtuado su función utilizándose más como un medio para resolver pugnas entre fuerzas políticas que para canalizar demandas ciudadanas de cambio (Perú a nivel subnacional es un caso de análisis en este sentido).

Lo detallado previamente nos lleva a notar ciertas particularidades de la revocatoria de mandato frente a otros MDD ya que está dirigida para someter a una votación el mandato o la permanencia de una autoridad a diferencia de otros MDD que están dirigidos a políticas públicas, reformas institucionales, entre otros temas. Y es en este aspecto donde está una de las principales discusiones sobre el mecanismo, la disputa por su función política.

Debido a las consideraciones mencionadas al inicio, queda claro que los mecanismos de democracia directa hacen probable la vigencia de la idea democrática de pueblo y la expresión de su voluntad. No son una alternativa a las instituciones de la democracia representativa, sino que forman parte de un mecanismo amplio cuyo objetivo es hacer probable lo improbable: que el pueblo se autogobierne. Empero para lograr lo anterior su uso debe estar dirigido a cumplir su función (o resolver el problema por el cual existen) en el sistema político, que es lo que justifica incluirlos en nuestra sala de máquinas del poder. Debido a esto se acentúa entonces la importancia de la calidad de los diseños institucionales y la responsabilidad de las élites políticas durante los procesos de MDD.

En particular sobre la revocatoria de mandato, la literatura especializada ha enfatizado que, debido a sus efectos considerablemente disruptivos, su regulación debe ser muy precisa y su uso circunscrito a casos extremos. Las bondades democráticas que se atribuyen a los MDD deben ser probadas empíricamente y en el caso de la revocatoria se ha logrado comprobar que la función de rendición de cuentas y válvula de seguridad es fácil de evadir y que entre sus efectos problemáticos se encuentra su uso patológico como arma político-partidista, es decir un MDD inconcluso.

Es en el contexto de esta comprensión constitucional y en perspectiva comparada que se puede entender el proceso de revocatoria de mandato que acaeció el 10 de abril en México.


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Carolina Ovares Sánchez

Carolina Ovares Sánchez se ha desempeñado en el área académica y en la investigación. Al tener estudios en tres disciplinas -ciencia política sociología y derecho- ha adquirido conocimientos y desarrollado diversas habilidades, específicamente para llevar a cabo investigaciones empíricas y teóricas, como lo demuestran sus publicaciones y estudios. En cuanto a su formación académica, es Máster en Ciencia Política y Sociología por la Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales (FLACSO), sede Argentina, Licenciada en Derecho por la Universidad de Costa Rica, Bachiller en Sociología por Universidad de Costa Rica, y candidata a doctora en Ciencia Política por la Universidad Nacional de San Martín, en Argentina. Ha escrito artículos en revistas científicas indexadas en Costa Rica, Colombia, Uruguay y México, ha colaborado en capítulos de libros, escrito artículos de opinión, participado en medios de comunicación y otras publicaciones y ha organizado diversas actividades académicas.

Áreas de investigación: sociología del derecho; justicia y política; justicia electoral; participación ciudadana en la política y mecanismos de democracia directa.


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