I. Introducción.

El principio de proporcionalidad constituye un límite al poder del Estado en el proceso de restricción de un derecho humano[1], pero también en el ejercicio de su ius puniendi expresado en la imposición de penas por la comisión de algún delito tipificado así por las leyes penales o en la imposición de sanciones por infracciones administrativas y/o electorales[2].

En efecto, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 130/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: “GARANTÍAS INDIVIDUALES. EL DESARROLLO DE SUS LÍMITES Y LA REGULACIÓN DE SUS POSIBLES CONFLICTOS POR PARTE DEL LEGISLADOR DEBE RESPETAR LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD JURÍDICA”, para verificar si la restricción a algún derecho humano resulta o no una carga desmedida, injustificada o excesiva, se recurre al llamado “test de proporcionalidad”, entendido como una herramienta metodológica que permite identificar en qué casos la limitación impuesta a un derecho humano resulta válida, para lo cual se deben satisfacer ciertos requisitos: a) perseguir una finalidad constitucionalmente legítima; b) ser adecuada, idónea, apta y susceptible de alcanzar el fin perseguido; c) ser necesaria, es decir, suficiente para lograr dicha finalidad, de tal forma que no implique una carga desmedida, excesiva o injustificada para el gobernado; y, d) estar justificada en razones constitucionales.

Sin embargo, el desarrollo del presente artículo se sitúa en el papel que juega o, mejor dicho, debería jugar el principio de proporcionalidad en el ámbito de la imposición de sanciones por infracciones en materia electoral.

II. Desarrollo.

El artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre otras cuestiones, establece que toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

Lo anterior, en principio, se traduce en un mandato dirigido al poder legislativo, a efecto de que en el diseño normativo, las penas guarden correspondencia con la magnitud del delito de que se trate, así como con la importancia del bien jurídico afectado (entendido como interés, valor o derecho fundamental).

Es decir, al momento de diseñar las normas penales, debe existir una labor de jerarquización de los bienes jurídicos en función de su mayor o menor relevancia social[3] y, a partir de ello, establecer la consecuencia jurídica específica (pena), para lo cual también se debe considerar el grado de afectación de ese bien jurídico con motivo de la conducta descrita como delito.

Pero, en un segundo momento, el principio de proporcionalidad está dirigido a limitar el proceder de las autoridades encargadas de aplicar la norma, esto es, de quienes llevan a cabo el proceso de individualización en la imposición de las penas (operadores jurídicos).

Es decir, se trata de un segundo nivel de análisis en donde la proporcionalidad tiene como objeto evitar que el ámbito de la concreción de la pena quede al libre arbitrio de quien opera las disposiciones jurídicas, para lo cual se deben tomar en consideración parámetros como el grado de culpabilidad, el daño generado al bien jurídico tutelado, circunstancias de tiempo, modo, lugar, atenuantes, agravantes, entre otros.

Y, si bien el artículo 22 constitucional en cita está referido ex profeso al ámbito de los delitos y las penas, lo cierto es que también resulta aplicable en el ámbito del derecho electoral sancionador[4].

Sobre ese punto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, estableció que las sanciones electorales son expresión del poder punitivo del Estado y, en razón de ello, es que le son aplicables[5] mutatis mutandi, los principios jurídicos destinados a limitar dicha potestad.

A partir de lo anterior, corresponde analizar brevemente si este principio de proporcionalidad se observa en el ámbito electoral a nivel de la función legislativa[6] (entendida en sus aspectos formal y material), así como a nivel de concreción, por parte de quienes llevan a cabo el proceso de individualización de las sanciones electorales en el orden nacional.

La referencia para la elaboración de este artículo está dada por el Libro Octavo, Título Primero de Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales por estar destinado a regular las faltas electorales y su sanción. Al respecto, se aprecia que la técnica legislativa utilizada para establecer los supuestos de infracción no permite advertir con claridad cuál es el bien jurídico que se pretende tutelar.

Como ejemplo de lo anterior, se mencionan los artículos 443, párrafo 1, incisos a) y n); 444, párrafo 1, incisos a) y b); 445, párrafo 1, inciso f); 446, párrafo 1, inciso ñ); 447, párrafo 1, inciso e); 448, párrafo 1, inciso b), 449, párrafo 1, inciso g); 454, párrafo 1, inciso b); 455, párrafo 1, inciso c) a partir de las cuales, “cualquier” incumplimiento a las obligaciones contenidas en la ley (de manera general) constituye una infracción.

Lo anterior con independencia de que en sede legislativa no se advierte que los supuestos de infracción respondan a una lógica de jerarquización respecto de la relevancia de los valores o intereses (bienes jurídicos) que se pretenden tutelar, ni ofrecen previsibilidad sobre las conductas que ameritan ser consideradas graves o leves, formales o sustanciales; sino que la estructura de los supuestos de infracción responde más bien a una categorización respecto de la calidad de las personas que, eventualmente, pueden ser sancionadas (agrupaciones políticas, partidos políticos, notarios (as), candidaturas, personas del servicio público, etc).

Así, de conformidad con el ordenamiento jurídico en cita, esa labor de graduación sobre la gravedad o levedad de la conducta constitutiva de infracción se deja en el ámbito de la individualización de las sanciones; es decir, queda en manos de los operadores jurídicos que aplican las normas en el curso de un procedimiento sancionador o de fiscalización[7].

Para ilustrar lo anterior, baste señalar que el artículo 456, inciso c) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establece un catálogo amplio de sanciones que van desde la amonestación pública hasta la pérdida del registro de una candidatura. Pero, sin que existan parámetros objetivos sobre qué conductas ameritan ser consideradas graves, leves, sino que se dejó a la discrecionalidad de la autoridad administrativa electoral el poder de establecer qué conducta es grave, leve, formal o sustancial, lo que muchas veces conduce a que cualquier infracción a la normativa electoral sea considerada como “grave” bajo criterios dogmáticos no previsibles, lo que desde mi punto de vista constituye un desvío de poder importante[8], además de infringir los principios de certeza y seguridad jurídicas.

Pero, a ese panorama, todavía se suma el hecho de que no existen criterios de atribuibilidad en sede legislativa a partir de los cuales la sanción a imponer, efectivamente, guarde proporción con el grado de culpabilidad de quien comete la falta o infracción, sino que el diseño responde más a un esquema de responsabilidad objetiva, en el que basta con la actualización del supuesto normativo para que de forma, casi inexorable, se termine por imponer la sanción que el operador jurídico considere de entre todas las opciones que la propia legislación le autoriza.

Conclusión.

En razón de lo anterior, es que considero que resulta necesaria una reforma legislativa en la que se haga patente el principio de proporcionalidad desde el diseño de los supuestos de infracción en los que tenga lugar la graduación sobre la gravedad de las faltas con la consecuente previsibilidad de rangos de sanción (no fijos) que guarden correspondencia con la relevancia del bien jurídico a tutelado, su grado de afectación y de culpabilidad de quien la comete. Ello, a efecto de limitar el amplio margen de discrecionalidad con que cuentan quienes operan el sistema.

[1]Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007, página 8, registro digital: 170740, Novena Época.

[2] Desde hace tiempo que los criterios de interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,  han sostenido que el ius puniendi del estado también se expresa en esos ámbitos. Es decir, nos hemos resignado a que la reacción más dura del estado no se sitúe ex profeso en el ámbito del derecho penal, sino que hemos admitido que se extienda como mancha de aceite a otros ámbitos como el administrativo y el electoral, cuyas sanciones económicas en ocasiones suelen ser más gravosas que las que se llegan a imponer en la sede del derecho penal.

[3] Labor de la política criminal que adopte el Estado.

[4] En mi libro “Naturaleza jurídica del derecho electoral sancionador” expliqué las razones por las que considero que debe distinguirse entre derecho “administrativo” sancionador y derecho “electoral sancionador”.

[5] Jurisprudencia 7/2005, de rubro: “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. PRINCIPIOS JURÍDICOS APLICABLES” Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2005. Compilación Oficial, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, páginas 276 a 278. Tesis XLV/2002.

En la diversa tesis aislada de rubro “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL”. Tesis XLV/2002. Justicia Electoral. Revista del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Suplemento 6, Año 2003, páginas 121 y 122.

[6] A nivel federal.

[7] Incluso, los criterios jurisprudenciales de la Sala Superior han establecido que la autoridad administrativa electoral, en ejercicio de su arbitrio sancionador, puede calificar como graves otras conductas infractoras previstas en la normativa electoral, atendiendo al bien jurídico tutelado y a las circunstancias particulares del caso.

[8] Incluso, la Sala Superior han establecido que la autoridad administrativa electoral, en ejercicio de su arbitrio sancionador, puede calificar como graves otras conductas infractoras previstas en la normativa electoral, atendiendo al bien jurídico tutelado y a las circunstancias particulares del caso (Jurisprudencia 9/2011, de rubro: “RADIO Y TELEVISIÓN. INFRACCIONES GRAVES EN MATERIA ELECTORAL”. Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Año 4, Número 9, 2011, páginas 36 y 37).