América Latina es la región del mundo en la que con mayor frecuencia se realizan reformas constitucionales y legales para crear o cambiar las reglas que rigen los procesos electorales. De acuerdo con los datos del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina (#ObservatorioReformas), que sistematizan lo ocurrido en 18 países de la región,^[1] 122 reformas se efectuaron en el periodo 1977-2019. A través de ellas se hicieron 239 modificaciones a 13 dimensiones del régimen electoral que formar parte de la base de datos correspondiente.^[2]

La pandemia de COVID-19 ha afectado, en mayor o menor medida, las dinámicas sociales y políticas en prácticamente todos los países. Estas repercusiones se materializaron en declaratorias de estado de emergencia, la postergación de elecciones, la interrupción de actividades en órganos legislativos y judiciales, entre muchas otras. Además, la COVID-19 apareció en un contexto en el que la democracia, a nivel regional y global, presentaba signos de deterioro. Teniendo en cuenta lo anterior, vale la pena preguntarse si el activismo reformista latinoamericano continuó o no en el tiempo que ha transcurrido desde que el virus SARS-CoV2 se convirtió en una preocupación mundial. En última instancia, explorar esta cuestión puede también resultar útil para observar desde otra perspectiva la discusión sobre la reforma electoral que actualmente se desarrolla en México.

Democracia y pandemia

El reporte más reciente del Instituto V-Dem, de la Universidad de Gotemburgo, una de las iniciativas académicas que con mayor sofisticación busca medir a los regímenes políticos en el mundo, advierte sobre los retrocesos de la democracia a niveles semejantes a los de 1989. Según sus datos, hay 33 países que viven procesos de “autocratización”, los cuales han sido particularmente evidentes en los cinco países en los que se presentaron golpes de Estado durante 2021, año al que corresponde el reporte. En contraste, sólo 15 países pasan por procesos de democratización. Estos cambios han sido acompañados por un incremento en los niveles de polarización política y de diseminación de información falsa por parte de los gobiernos, así como declives en la autonomía de las autoridades electorales.

A primera vista se podría pensar que la pandemia tuvo que ver con este deterioro. El reporte concluye que en realidad sus efectos han sido limitados. De hecho, aunque en algunos lugares los líderes y élites gobernantes han intentado usar la pandemia para expandir su poder, en la mayor parte de ellos el proceso de concentración del poder se encontraba ya en curso antes de que ésta surgiera.

América Latina no ha estado al margen de estos cambios globales. La región sigue entre las que presentan niveles positivos en el Índice de Democracia Liberal. Sin embargo, es también una de las regiones en las que el deterioro ha sido particularmente perceptible. Mientras que sólo dos países –Ecuador y República Dominicana— mejoraron en el índice, cinco países presentaron retrocesos considerables: Brasil, El Salvador, Nicaragua y Venezuela.

En cuanto a la pandemia, la región se distingue por haber adoptado respuestas semejantes a las que definió buena parte de los países del mundo en materia de confinamiento y medidas sanitarias. No obstante, por las características de los sistemas de salud de la región, sus condiciones de desigualdad y sus capacidades estatales limitadas, esas semejanzas comenzaron a diluirse conforme el tiempo avanzó. ¿Qué ocurrió entonces con las reformas electorales?

Reformas electorales

El dinamismo de la reforma electoral en América Latina ha tenido dos oleadas: la primera coincidió con los procesos de transición por los que pasó una gran proporción de los países durante las últimas décadas del siglo XX; y la segunda aconteció durante los primeros tres lustros de este siglo y llegó a su pico en 2009. En ambas olas las reglas referentes a la elección de los órganos legislativos y ejecutivos concentraron la mayor parte de las modificaciones. En los años recientes, sin embargo, se observa una diversidad cada vez mayor que ha involucrado temas como la selección de candidaturas, la introducción de cuotas de género o del principio de paridad, o el voto en el extranjero.

La diversidad se ha reflejado no sólo en los temas sino en la intensidad y el ritmo de los cambios entre países. Mientras que en más de la mitad de los países la intensidad y el ritmo han sido moderados, en algunos cuantos ha ocurrido lo contrario. México forma parte de este segundo grupo, en el que está acompañado de Ecuador, Perú, Honduras y República Dominicana.

La COVID-19 no propició un cambio radical en estas tendencias. El equipo del #ObservatorioReformas identificó un total de nueve reformas realizadas en los primeros de la pandemia, cinco en 2020 y cuatro en 2021. Estas cifras contrastan con la media del periodo 1977-2019 que es de 2.84 reformas por año, pero si se ponderan con la que corresponde a las dos décadas más recientes (2000-2019) el contraste luce menor, ya que la media es de 3.3 reformas anuales.

La forma en la que se acumulan las reformas por país y tema revela la continuidad de las tendencias previas. Las nueve reformas se distribuyen en seis países, cuatro de los cuales se encuentran el grupo que tradicionalmente ha sido más activo (Ecuador, Honduras, Perú y México), y dos en el grupo que ha presentado cambios menos intensos y más esporádicos. Estos dos países, Colombia y El Salvador son, junto a Perú, los únicos que efectuaron reformas tanto en 2020 como en 2021.

Las reformas de estos años se distribuyen en cinco temas. El primero de ellos sobre el fortalecimiento del principio de paridad de género y la introducción de la paridad transversal en las reformas efectuadas en Ecuador (2020) y en la adopción de la paridad vertical con alternancia en Perú (2020). El segundo es el voto en el extranjero, presente en Ecuador (2020), El Salvador (2020) y México (2021). El tercero es la selección de candidaturas que se incluyó en las reformas de Colombia (2020), Honduras (2020) y Perú (2021). El cuarto es la estructura del voto para las elecciones legislativas que se efectuaron en Ecuador (2020) y Perú (2021). Finalmente, el quinto es la reelección del poder ejecutivo que se abordó únicamente en la reforma de El Salvador de 2021.

El debate actual en México en perspectiva

Aunque hay excepciones como la reelección inmediata presidencial en El Salvador, este breve repaso de las reformas de los dos primeros años de la pandemia no permite concluir que la tendencia en la región haya sido la introducción de reglas que faciliten la concentración del poder político en manos del ejecutivo. En realidad, como se dijo antes, buena parte de los cambios forman parte de dinámicas que surgieron tiempo atrás como las relacionadas con la construcción de regímenes electorales promotores de la igualdad entre hombres y mujeres o la regulación de la participación de personas que habitan en el extranjero. Vista desde esta perspectiva, la propuesta de reforma electoral que presentó en México el ejecutivo federal a finales de abril de este año destaca, en principio, por la amplitud de los temas que pretende modificar.

Gran parte de los contenidos de la propuesta presidencial fueron retomados por las tres comisiones de la Cámara de Diputados que en días pasados hicieron público el proyecto de dictamen que elaboraron conjuntamente, en el que se propone modificar la Constitución para: 1) reducir el financiamiento público a partidos políticos; 2) modificar el acceso a tiempos en radio y televisión de partidos políticos y autoridades electorales; 3) extinguir las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia electoral de las entidades federativas para concentrar sus funciones las autoridades nacionales; 4) transformar al Instituto Nacional Electoral en el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas, eliminar las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y establecer la elección de sus consejeros y magistrados a través de elección popular; 4) eliminar las diputaciones de mayoría relativas para sustituirlo con un sistema de elección de diputaciones plurinominales por listas por entidad federativa; 5) ampliar el uso del voto electrónico; y 6) reducir el número de integrantes de los congresos locales, ayuntamientos y alcaldías.

Más allá de lo diversa y ambiciosa que luce, la propuesta plantea riesgos importantes para la autonomía de las autoridades electorales, la coordinación y capacidades institucionales construidas a lo largo de más de tres décadas y, en general, para la representación adecuada de la diversidad de intereses y visiones políticas que existen en la sociedad mexicana. Es obvio que el régimen electoral mexicano está lejos de ser perfecto. Con todo, parece que las propuestas que se discuten hoy no sólo no están en línea con lo que ha acontecido recientemente en la región, sino que pueden generar efectos negativos. Ojalá que en los próximos días prime la prudencia, y se reivindique el valor de la evidencia y la deliberación.

^[1] Estos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.

^[2] Las dimensiones son las siguientes: 1) fórmula electoral en la elección del titular del ejecutivo, 2) duración del mandato del titular del ejecutivo, 3) reelección del titular del ejecutivo, 4) fórmula electoral en la elección de las y los integrantes del poder legislativo, 5) estructura de los distritos en la elección de las y los integrantes del poder legislativo, 6) duración del mandato las personas integrantes del poder legislativo, 7) estructura de los votos que se usan en la elección de las personas que integran el poder legislativo, 8) reelección de las personas que integran el poder legislativo; barreras legales en la elección de las personas que integran el poder legislativo, 10) concurrencia de las elecciones del ejecutivo y el legislativo 11) mecanismos de selección de candidaturas, 12) cuotas y/o paridad de género, y 13) voto en el extranjero.