«Teníamos la peor administración electoral que te puedas imaginar»

Estas son las palabras que admite en entrevista Johann Kriegler, presidente de la Comisión Electoral Independiente de Sudáfrica (CEI), para las históricas elecciones de 1994 que llevaron a Nelson Mandela al poder después del terrible régimen del Apartheid. Es raro que un comisionado o comisionada electoral admita esto del proceso que él o ella mismo organizó, pero la realidad a la que él y sus colegas (11 comisionados nacionales y 5 internacionales) se enfrentaron, confirma su afirmación. Los problemas técnicos y logísticos fueron mayores.

En primer lugar, la Comisión Electoral tenía muy poco tiempo para celebrar la elección –la primera elección democrática del país. Creada por un Acta en 1993, la Comisión fue instalada en enero de 1994 para organizar elecciones en menos de 4 meses, el 27 de abril. En segundo lugar, se trataba de una experiencia completamente nueva ya que, hasta entonces, la mayor parte de la población nunca había votado. Esta era la primera vez que todas y todos los sudafricanos mayores de edad (con independencia de su color de piel) podrían votar, lo que representaba un aumento de seis veces del electorado, que pasó de 3 a 18 millones de votantes.¹ Como consecuencia, no había un padrón electoral completo y tampoco experiencia instalando suficientes centros de votación (casillas electorales, en México). En tercer lugar, el Partido Inkatha (IFP, por sus siglas en inglés), que durante el periodo de transición se había enfrentado violentamente al Congreso Nacional Africano (ANC) decidió participar en la contienda de última hora, obligando a muchos ajustes. Así, la CEI tuvo que crear 600 nuevos centros de votación en 5 días y editar cerca de 80 millones de papeletas para incluir las siglas del IFP. En cuarto lugar, el día de la jornada electoral faltaron papeletas en muchos centros de votación que, de por sí, experimentaron largas filas de horas con votantes cansados y descontentos.

Sin embargo, y a pesar de todo lo anterior, el proceso fue creíble y juzgado por la comunidad internacional como un éxito, con resultados aceptados por todos los jugadores. ¿El secreto? La confianza en la CEI y, como consecuencia de ello, en el proceso electoral. Desde un primer momento, la CEI decidió hacer de la confianza el eje articulador de sus acciones y campaña de comunicación. La CEI le comunicó a la gente que «si bien se cometerían errores, estos no serían de mala fe, y que la gente podría ver y revisar su trabajo»; así, la CEI «creó un ambiente de fiabilidad, integridad y equidad»² lo que tuvo un impacto positivo en la percepción de la ciudadanía y los partidos políticos, generando una atmósfera de confianza. En resumen, y otra vez en palabras del Juez Kriegler: «Teníamos la peor administración que puedes imaginarte (…) pero teníamos la voluntad política y éramos legítimos. Esto es lo que necesitas».³

Confianza y aceptación de resultados electorales

Eso es lo único que necesitas en una elección: confianza. Hay elecciones que, a pesar de experimentar problemas técnicos, son aceptadas por la ciudadanía porque se confía en la institución y en el proceso. El caso sudafricano es emblemático.⁴ Sin embargo, también puede haber elecciones técnicamente perfectas que terminan en rechazo y protestas por la falta de credibilidad en la institución y en el proceso. Esto se debe a que las elecciones no sólo tienen que ver con procesos y leyes. Se trata de intensos procesos de disputa por el poder político con mucho en juego. El éxito de las elecciones no sólo se compone por tinta indeleble, papeletas seguras y un listado nominal actualizado, sino de percepciones y creencias.⁵

Así, la aceptación de resultados electorales no sólo se apoya en condiciones objetivas como la calidad de la elección, sino en la percepción y la confianza. Esto ha quedado demostrado a través de una investigación propia en la que utilicé la metodología QCA (análisis comparado cualitativo), basada en teoría de conjuntos.⁶ Consideré cinco condiciones clave que contribuyen a la aceptación de resultados electorales (consolidación democrática, margen de diferencia entre primer y segundo lugar, apoyo político a las instituciones electorales, calidad de la elección y transparencia en resultados). Poniendo estas condiciones a prueba en 69 elecciones (48 elecciones presidenciales celebradas en América Latina y 21 elecciones con resultados cerrados en África, Europa y Asia-Pacífico celebradas entre el 2000 y 2015) se llegó a una conclusión clara: si bien la calidad técnica de una elección es una condición necesaria para su aceptación, no es suficiente para la credibilidad y legitimidad de la misma.

Ejemplos sobran. En ocasiones, elecciones libres y auténticas pueden llegar a presentar rechazo a resultados, manifestaciones e incluso violencia, a pesar de tener altos índices de integridad electoral. Usando datos del Índice de Percepciones de Integridad Electoral (PEI Index, en inglés) de las Universidades de Sídney y Harvard encontramos varios casos de elecciones clasificadas con integridad electoral moderada o alta, con problemas. Un ejemplo es la elección presidencial de Indonesia en 2014, donde a pesar de los altos niveles de calidad de la elección, el candidato que obtuvo el segundo lugar en la contienda, Prabowo Subianto, del Partido del Movimiento de Indonesia Grande, denunció fraude y declaró la elección inconstitucional, llevando a protestas e inestabilidad. Otros casos similares son las elecciones presidenciales de El Salvador y Tailandia, ambas realizadas en el año 2014. La lista es grande.

Confianza e instituciones electorales

En muchos casos estas elecciones han sido cuestionadas porque los órganos electorales no cuentan con la confianza y respaldo de los partidos políticos y la ciudadanía. En el proceso de construcción de confianza los órganos electorales son particularmente relevantes. Estos no son simplemente órganos técnicos encargados de capacitar funcionarios e instalar casillas, sino que se trata de verdaderas «instituciones de gobernabilidad»⁷ que conducen el proceso político. Además, por sus oficinas y personal transitan no solamente aspectos técnicos, sino también acuerdos políticos. Estos órganos son el principal regulador de partidos políticos (por encargarse de actividades que van desde la ubicación de los símbolos partidarios en la papeleta hasta la auditoría de los ingresos y gastos de los partidos), y por ello deben de contar con su absoluta confianza y apoyo.

Un ejemplo extremo, pero emblemático, es el de las elecciones presidenciales de 2007 en Kenia. El 27 de diciembre de 2007, kenianas y kenianos acudieron a las urnas para elegir presidente. Estas serían las décimas elecciones en el país después de su independencia y las cuartas desde su transición a la democracia en 1992. Todo parecía en calma. Sin embargo, apenas 15 minutos después del anuncio de la victoria de Mwai Kibaki, miles de personas salieron a la calle acusando fraude, atacando comercios y personas y chocando con las fuerzas de seguridad. Poco después esto se salió de control, adquirió tintes étnicos y derivó en una gran crisis con 11,500 personas muertas y 600,000 desplazadas internamente.

Varios factores contribuyeron a esto: inequidad en la cobertura mediática, uso de recursos gubernamentales en la campaña y una mala comunicación de los resultados electorales. Pero, más allá de esto, el problema de fondo radicaba en la falta de confianza en la Comisión Electoral de Kenia (ECK, en inglés), acusada por distintos actores (ciudadanía, sociedad civil, prensa y partidos políticos) durante la campaña. La razón: meses antes de la elección hubo una renovación de 19 de sus 22 comisionados y en esta renovación no se consultó a todos los partidos políticos. De ahí resultó que los nuevos comisionados no fueran vistos como imparciales, sino como agentes del gobierno y/o sus representantes directos. El costo de esto, como ya vimos, fue altísimo.

Esto, como advertí, es un caso extremo, pero las lecciones son similares: excluir a una o varias fuerzas políticas del proceso de nombramiento de autoridades electorales puede tener consecuencias graves. México ha vivido también eso. El proceso de renovación de autoridades electorales en 2003 acabó por excluir a una de las principales fuerzas políticas del país, el Partido de la Revolución Democrática. Así, el nombramiento de consejeras y consejeros electorales no sumó todas las voces representadas en el Congreso y llevó un “pecado original”, como lo indicaría el propio Luis Carlos Ugalde, Consejero Presidente del entonces Instituto Federal Electoral entre 2003 y 2007. La consecuencia, naturalmente, es que se llegó a un proceso electoral en 2006 cuestionado desde su origen, porque se desconfió de la autoridad y de sus integrantes. Las semillas estaban sembradas. Las protestas y movilizaciones posteriores al 2 de julio de 2006, así como la toma de Paseo de la Reforma por dos meses, se explican por eso. Excluir es poner en riesgo el proceso electoral y sus resultados.

INE hacia 2024: la importancia del consenso en el nombramiento

La lección que los casos anteriores nos dejan es clara: el éxito de la institución electoral y la credibilidad de los procesos que esta organiza dependen en gran medida de la confianza que haya en la misma. Y para ello, una receta importante es la inclusión de todas las fuerzas políticas en el proceso de designación de sus autoridades (llámense comisionados, consejeros o similares). Incluir y escuchar las voces, inquietudes e intereses de todos desde el principio es especialmente importante. Si hay inclusión, hay confianza, y si hay confianza en la autoridad electoral desde un principio también habrá confianza en las actividades, decisiones, multas y hasta en los resultados electorales que comunique. 

En abril, México vivirá un proceso histórico de renovación de 4 de los 11 consejeros y consejeras del Instituto Nacional Electoral.⁸ En este proceso, alcanzar el consenso de todas las fuerzas políticas, incluyendo tanto al gobierno como a la oposición, es fundamental. No sólo debe imperar la ahora popular voz de «ni cuotas, ni cuates», sino que deberá haber «votos y no vetos». Las cuatro personas elegidas no sólo deberán cumplir los requisitos marcados en la ley (más de 30 años de edad, no haber participado como candidata o candidato de algún partido en los últimos 4 años, tener título universitario, etc.) sino que deberán ser de la entera confianza de todos los partidos políticos. Para ello, la propia convocatoria establece que la Junta de Coordinación Política «impulsará la construcción de acuerdos», haciendo eco a voces de gran talla que han pedido el «más amplio consenso posible».

Hago votos por que así sea. El Comité Técnico de Evaluación y la Cámara de Diputados tienen una importante responsabilidad histórica. Toca elegir, y lo que nos deja de lección la vasta experiencia internacional es que hay que elegir bien. La credibilidad de las elecciones de 2021 y las presidenciales de 2024, está en juego.