En pocos meses van a cumplirse 15 años de la incorporación del régimen de PASO (primarias abiertas simultáneas y obligatorias), cuya puesta en práctica prometía constituir un salto de calidad institucional y un acontecimiento histórico para la democracia vernácula. Con las PASO se procuraba, teóricamente, lograr tres objetivos: 1) democratizar a los partidos, 2) ordenar y reducir la oferta electoral y 3) otorgar a los ciudadanos más opciones para ejercer un voto libre y sincero.

Desde su debut en 2011, las PASO han incumplido con su primera finalidad, en tanto no hubo competencia real en las principales categorías nacionales; ergo, no se utilizaron para que la ciudadanía dirimiera las candidaturas de las diversas fuerzas partidarias en pugna. La inobservancia de este primer objetivo también ha implicado la no realización del tercero. Respecto de la segunda finalidad, en cambio, muchos analistas consideraron que había habido, tras la aplicación continua de las PASO, una ordenación virtuosa de la oferta política —en torno a dos coaliciones estables, consistentes y claramente identificables por la ciudadanía (Cambiemos/JxC y FpV/ UxP)— y un freno a las tendencias hacia la desnacionalización o territorialización del sistema de partidos.

Paralelamente, a lo largo de estos años, los críticos de las PASO han objetado los altos costos que este instrumento implica, mientras que sus defensores han contraargumentado que no se puede monetizar la democracia, ya que no se trata de costos sino de la inversión que el funcionamiento institucional requiere. Entonces, la cuestión a dilucidar es si las PASO constituyen efectivamente una inversión; esto es, si contribuyen al buen funcionamiento democrático (de un modo suficientemente notorio y manifiesto como para ser justificado en tiempos críticos para las arcas del Estado).

Si bien el balance respecto del funcionamiento de las PASO era, a las claras, poco satisfactorio, en la antesala de las elecciones 2023, muchas voces expertas (Juan Abal Medina y Alejandro Tullio, Miguel De Luca o Julio Burdman) destacaron que —pese a que, hasta el momento, no se había logrado la selección de candidatos abierta e inclusiva pretendida— esta octava edición de las PASO nacionales constituía la primera oportunidad en la que había competencia en las —por entonces— principales coaliciones existentes. Sin embargo, en los comicios presidenciales de 2023, paradójicamente, la coalición que presentó competencia (sin competitividad) en las PASO (UxP) no obtuvo ningún beneficio adicional; la coalición que presentó competencia con competitividad salió perjudicada (JxC) y aquella que participó con candidatura única (LLA) resultó ganadora, derivando en el triunfo de Javier Milei, un postulante de extrema derecha con un estilo autoritario y preferencias normativas antidemocráticas. A esto se le agrega que en esas elecciones se observó el mayor grado de heterogeneidad de los resultados entre elecciones nacionales y subnacionales, contrariando el presunto proceso de renacionalización del sistema de partidos registrado con las PASO.

Pese a la incontrastable evidencia exhibida, los propulsores originarios de este mecanismo siguieron encontrándoles virtudes, aunque subrayaron ciertas críticas al sistema. A saber: i) incertidumbre y riesgo de ingobernabilidad, causada por el prolongado plazo de 50 días entre primarias y elección general; ii) falta de competencia interna, a partir de lo cual las PASO se transformarían en una “gran y costosa encuesta nacional”, e iii) incentivo al voto estratégico, producto del sufragio interno obligatorio. Considerando estas tres dimensiones, los defensores de las PASO proponen introducir cambios que, a su criterio, son apropiados dada la experiencia acumulada: 1) la reducción de plazos (entre primarias y elecciones generales); 2) la modificación del rol de los derrotados: fórmulas incompletas y precandidaturas múltiples; y 3) la comparecencia obligatoria, pero voto opcional. En lo que sigue, efectuaremos algunos comentarios respecto de cada una de las tres iniciativas propuestas:

1.     Reducción de plazos interfases. Por empezar, como se sabe, en todo proceso democrático debe garantizarse “certidumbre en los procedimientos e incertidumbre en los resultados”. En ese sentido, los plazos prolongados no producen per se incertidumbre procedimental ni riesgo para la gobernabilidad. Para constatarlo basta con tomar como ejemplo a EE.UU. (caso pionero en la implementación del mecanismo de primarias abiertas en el mundo) y a Uruguay (caso pionero de la aplicación de la regla de primarias abiertas a nivel regional). En Uruguay el tiempo que media entre primarias y elecciones generales es el doble de largo que en Argentina (cuatro meses) y en EE.UU. las primarias transcurren entre febrero y junio, cuando las elecciones generales son en noviembre.

Ahora bien, en ambos casos, las primarias partidarias son efectivamente eso: primarias partidarias. Y los potenciales votantes de esas fuerzas son los que están pendientes de su desarrollo y vicisitudes. En ellas, se decide cuál será el candidato del partido que competirá con el candidato electo del partido rival en la elección general. En aquellos dos países, el tiempo transcurrido entre ambos sucesos permite recomponer disidencias, dejar atrás rivalidades intestinas y dar suficiente margen para que los contendientes internos puedan mostrarse unidos ante el público amplio.

En nuestro país, el riesgo de ingobernabilidad no es producto de un timing entre fases supuestamente prolongado, sino de la ausencia de incertidumbre en los resultados, debido al efecto de “elección ya definida” que ocurre en las PASO y se prolonga hasta la elección general. Este efecto ficticio surge de la conjunción de particularidades únicas del diseño institucional argentino: a saber, las PASO, por un lado, son elecciones no definitorias, pero obligatorias para el conjunto del electorado; y, por otro lado, suelen ser instancias incontestadas, a raíz de la ausencia de incentivos a la competencia interna (lo cual quita margen para posibles reacomodamientos post PASO, reduciendo la incertidumbre respecto de los resultados finales). Ahora bien, con los otros dos ajustes propuestos antes mencionados, las primarias abiertas pasarían a ser opcionales para la ciudadanía (ítem 3), al tiempo que se estimularía la competencia interna en ellas (ítem 2). Así, teóricamente, corrigiéndose los factores que promueven el efecto “elección ya definida” se incrementaría la incertidumbre en los resultados y, en consecuencia, no habría necesidad de acotar los tiempos interfases. No obstante, aquellas dos variantes peculiares habían tenido su razón de ser en el diseño originario; en consecuencia, su modificación podría ocasionar inconvenientes de otra índole.

2.     Rol de los derrotados. En el modelo clásico de primarias abiertas, se elige a quien encabeza el binomio ejecutivo, dejando el segundo lugar en manos de las direcciones partidarias. En Argentina, la incorporación de una fórmula presidencial completa e inamovible tuvo como finalidad explícita la búsqueda de evitar deslealtades entre socios provenientes de sectores antagónicos. Luego se verificó que ese elemento reducía los incentivos a la competencia, generando una lógica de suma cero. Sin embargo, abrir el binomio presidencial puede ser un arma de doble filo, ya que dejaría de ser un preventivo respecto de aquello que se procuraba evitar. A su vez, la posibilidad fáctica de incorporar a derrotados a la fórmula está atada a otros factores. Por ejemplo, en la elección provincial en CABA —el único distrito argentino con un formato “a la uruguaya”— de 2023, en las primarias de JxC, el ganador se impuso por solo un punto y medio, pese a lo cual eligió inconsultamente a una compañera de fórmula proveniente de su riñón. Vemos que, con coaliciones poco cohesivas y con una asimétrica distribución de poder interno, la mera apertura del binomio no induce a la integración de los derrotados de las PASO.

Por su parte, la habilitación de “precandidaturas múltiples” puede acarrear más riesgos que beneficios. Si se autoriza a cualquier aspirante a diputado o a senador nacional a presentarse como precandidato presidencial en la misma instancia, esto incita a la proliferación de precandidaturas presidenciales sin chances y desnaturaliza el sentido de la competencia en primarias. A la vez, esto requiere de acuerdos ex post para pautar el armado final de listas legislativas y el reparto de lugares en ellas, agregando un tenso momento de negociaciones adicional que factiblemente contribuya a erosionar aún más la consistencia interna de las agrupaciones que competirán en la elección general.

3.     Voto opcional. Cabe mencionar aquí que la obligatoriedad (la O del acrónimo PASO) de la concurrencia interna —que, por cierto, constituye un elemento por demás polémico y cuestionable— emergía como el factor que ponía en pie de igualdad a incumbentes con desafiantes y a actores con control de los recursos de poder con aquellos que carecían del mismo. Más aún, con las PASO se buscaba lograr una asistencia mayoritaria de votantes independientes, paliando los efectos de las primarias abiertas convencionales, en las que suele haber una reducida concurrencia y una prevalencia de activistas y simpatizantes por sobre los ciudadanos sin preferencias políticas definidas. A su vez, con las PASO en su formato originario —con sufragio obligatorio—, se procuraba fomentar que cada elector efectuara un voto sincero por su agrupamiento predilecto, con el objeto de posicionarlo mejor para la instancia siguiente, lo cual, al mismo tiempo, permitía poner coto al voto estratégico destinado a “contaminar” internas ajenas.

Volviendo a las sugerencias expuestas, como se dijo, con voto opcional para la ciudadanía se buscaba que las PASO dejaran de funcionar como una “gran encuesta nacional”, quitándole tanto el efecto predictor antes mencionado como el resultado simbólico recién señalado. Por lo tanto, sin la compulsividad del voto interno, tiene que existir algún factor peculiar en la contienda para que los electores de a pie sientan la inquietud de ir a votar, lo cual incentiva el voto estratégico por sobre el voto sincero. Es decir, una interna ajena divisiva es más atractiva que una contienda incontestada propia, favoreciendo que votantes estratégicos escojan a “su rival más conveniente” para la instancia definitoria. De hecho, esa situación habría ocurrido en Uruguay, en 1999. Si eso sucedió en un país con una tradición cívica férrea y un fuerte arraigo hacia los partidos, es esperable que, en Argentina, con el sufragio voluntario se incrementen los comportamientos especulativos, estimulando el trasvasamiento de votantes estratégicos en internas opositoras.

Recopilando, a lo largo de los casi 15 años transcurridos desde la sanción de la ley electoral vigente, han persistido recurrentemente errores en el balance y en las interpretaciones de los escenarios generados a partir de sus efectos. En ese sentido, en las elecciones de 2023, la aplicación de la regla de primarias abiertas exhibió un rotundo fracaso respecto del único mérito aparentemente registrado. Esto es así porque quedó expuesto que las dos grandes agrupaciones políticas conformadas para competir en ellas no sólo no han sido cohesivas, estables ni ideológicamente consistentes, sino que no han tenido una presencia equivalente en el orden subnacional que en el nacional.

Este cúmulo de falencias conllevaron que hasta los propios impulsores de las PASO reconocieran sus limitaciones, proponiendo ajustes en su diseño. Sin embargo, el régimen de las PASO es intrínsecamente defectuoso y los inconvenientes reportados con su uso no se solucionan con meros parches ni remiendos específicos. Esto es así porque el problema central es que las unidades de competencia electoral son alianzas ad hoc de carácter transitorio, constituidas con el mero objeto de competir en esta instancia. En consecuencia, aun cuando hubiera contiendas competitivas, las primarias devendrían instancias horizontales de resolución de disputas por el liderazgo entre socios coyunturales, sin lealtades ni raíces históricas comunes. Todo esto, a su vez, constituye el terreno fértil para la emergencia de outsiders y/o candidatos antisistema.

Inicialmente, en ocasión de la reforma electoral de 2009, se había tomado como referencia a los modelos de elecciones primarias abiertas hasta entonces existentes (norteamericano y, más específicamente, uruguayo), incorporando ciertas variantes presuntamente acordes a la realidad local. Así, se optó, por un lado, por la obligatoriedad del voto interno (destinada a originar incentivos directos a la participación de la ciudadanía común) y, por otro, por la fórmula completa y las restricciones a derrotados internos (con la finalidad de promover la cohesión partidaria). Sin embargo, la introducción de esas adaptaciones puntuales terminó generando subproductos no deseados en el contexto recipiente argentino. Frente a ello, en la actualidad se proponen ajustes en la dirección opuesta, procurando arribar a un diseño más cercano a los modelos clásicos de primarias abiertas, en el que además se incluye la cuestión del acotamiento del timing interfases.

No obstante, cabe aclarar que ni el sistema norteamericano ni el uruguayo son una panacea. Lo que sucede es que en estos países en las primarias participan fuerzas partidarias que anteceden la adopción de la regla, que trascienden cada ciclo electoral y que significan algo en términos políticos, funcionando como guías tácticas para los ciudadanos. En suma, ha quedado claro que en Argentina el régimen de las PASO no ha constituido el instrumento apropiado para lograr las finalidades originariamente trazadas: no contribuyó a desempoderar a las cúpulas partidarias tradicionales ni a empoderar a la ciudadanía común, ni tampoco coadyuvó a la instauración de un esquema bicoalicional estable y representativo. A esto se agrega que la insistencia en preservar esta configuración bifronte y la resistencia a admitir sus falencias estructurales impidió anticipar —y prevenir— el triunfo de una opción antipolítica, antipartidos, antidemocrática y antiderechos, cuando, paradójicamente, con esta legislación se procuraba ampliar derechos, democratizar a los partidos y recuperar la centralidad del rol de la política.