En un hemisferio marcado por la desigualdad, la pandemia del Covid-19 no solo está afectando directa e indirectamente la salud de cientos de miles de personas y los sistemas nacionales de protección social en los países de la región, sino que los efectos de los contagios y de las medidas que han venido tomando sus gobiernos han afectado, de forma diferenciada, a las personas en situación de vulnerabilidad. El Covid-19 ha revelado la profundidad de las desigualdades que ya existían en las Américas y, de no tomar medidas, corremos el riesgo de que las profundice.

En este marco, las mujeres enfrentan una situación de importantes desafíos producto de la pandemia, aunque también se abre una ventana para nuevos avances. Este artículo explora el concepto de «políticas públicas con enfoque de derechos» y plantea el estado de situación en cuanto a las respuestas en la región en el marco de la pandemia, con énfasis particular en aquellas que atienden las vulnerabilidades particulares de las mujeres. Poniendo el lente en el liderazgo de las mujeres en el manejo de la crisis, el artículo también explora en qué espacios se han visto progresos y mapea algunas líneas que pudieran trabajarse en el futuro para fortalecer la representación de las mujeres en espacios de poder.

El artículo busca responder a las siguientes preguntas: ¿Qué es diseñar políticas públicas con enfoque de derechos humanos? ¿Cuáles son las afectaciones principales en las mujeres producto de esta pandemia? ¿Cuáles son algunas buenas prácticas de política pública en la región en esta materia? Finalmente, y mirando la contracara de estas afectaciones, qué nos dice la evidencia en cuanto al manejo de la crisis sobre el liderazgo de las mujeres. Estas lecciones pueden servir para ir moldeando una nueva forma de ejercer el liderazgo –el cual parece ser común a las mujeres– desde la perspectiva de que, visibilizándolo, se pueden combatir los sesgos y resistencias al liderazgo de las mujeres y facilitar así la entrada de muchas más mujeres en espacios de poder en el futuro.

¿Qué es hacer política pública con enfoque de derechos humanos?

Nadie duda que esta pandemia ha puesto a prueba a los gobiernos de la región, revelando las debilidades en los sistemas de salud pública y protección social, y con el potencial de no solo llegar a ser una pandemia sanitaria sino también una pandemia social. Aunque los desafíos han sido grandes, los países cuentan con un entramado jurídico de protección de derechos humanos que da certidumbre y marca una hoja de ruta sobre lo que se debe hacer para garantizar el goce pleno del derecho a la salud y la protección de todas las facetas de los derechos de las personas, en el contexto de la pandemia actual. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (1969), el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales «Protocolo de San Salvador» (1988) y la Carta Social de las Américas son instrumentos que reafirman que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano, sin discriminación.

Además de establecer obligaciones a los Estados miembros de la Organización, estos instrumentos marcan la pauta para el diseño de las respuestas de política pública con enfoque de derechos humanos frente a la emergencia. ¿Qué significa esto? El enfoque de derechos humanos en la formulación de políticas públicas es primordialmente «adoptar como marco referencial de actuación los principios y las normas que reconocen los derechos fundamentales plasmados tanto en instrumentos internacionales como en las constituciones y normas nacionales».¹

Diseñar políticas públicas con enfoque de derechos humanos también implica incorporar los principios de igualdad y no discriminación.² Esto es fundamental a modo de respetar las obligaciones internacionales antes mencionadas, pero son sobre todo esenciales en un contexto regional marcado por la desigualdad y la exclusión social, como el latinoamericano. Esto consiste en garantizar el acceso al derecho a la salud y a todos los otros derechos contemplados en los instrumentos jurídicos internacionales e interamericanos –y que se han visto afectados por la crisis del Covid-19– a toda la población, utilizando criterios de distinción objetivos y razonables, basados en la equiparación de las oportunidades para saldar la brecha de desigualdad y evitando diferencias de trato arbitrarias. En especial, diferencias de trato basadas en factores expresamente vedados y discriminatorios tales como la raza, etnia, religión o el origen social, condiciones bio-psico-sociales, o por razones asociadas a la desigual distribución de recursos y oportunidades al igual que, por supuesto, en razón del género.³

En este abordaje con enfoque de derechos humanos también es primordial tener una perspectiva de género, entendida como «el proceso de evaluación de las consecuencias para las mujeres y los hombres de cualquier actividad planificada, inclusive las leyes, políticas o programas, en todos los sectores y a todos los niveles». Es decir, este enfoque busca evidenciar las preocupaciones y experiencias de las mujeres, así como de los hombres, al momento de elaborar, aplicar, supervisar y evaluar las políticas y los programas «en todas las esferas políticas, económicas y sociales, a fin de que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y se impida que se perpetúe la desigualdad».⁴

Finalmente, toda política pública que responde al marco de derechos humanos interamericano e internacional debe considerar el concepto de interseccionalidad como esencial para entender los retos que enfrentan las personas ante la pandemia y en el desarrollo de las respuestas. Es decir, en el análisis de la pandemia y sus efectos –y en las respuestas–, es vital tener en cuenta la intersección de diversas características de las personas (edad, sexo, identidad de género, raza, etnia, discapacidad, etc.) que coexisten y que –conjuntamente– pueden limitar o anular el goce de derechos de estas personas.

¿Cuáles son las afectaciones principales en las mujeres producto de esta pandemia?

La principal medida para mitigar el contagio y los efectos de la pandemia del Covid-19 es el «distanciamiento social», respuesta que ha demostrado ser útil para «aplanar la curva» de infección del coronavirus. La atención de las familias en esta cuarentena social, contener los riesgos de contagio, la atención de las personas enfermas –entre otros retos asociados con la pandemia– están afectando de manera particular a las mujeres. En el proceso de definir respuestas a esta crisis mundial es clave tener en cuenta la situación particular de quienes, tanto en los hogares como en hospitales y clínicas, están asumiendo la primera línea de respuesta inmediata ante la pandemia.

La pandemia está teniendo importantes consecuencias a nivel económico. Un reciente análisis del Fondo Monetario Internacional (fmi) sobre el impacto del coronavirus en el crecimiento económico regional⁵ es verdaderamente preocupante, ya que anticipa una potencial recesión a nivel regional y global. La pandemia afectará al sector informal mucho más, con la consideración adicional de que los trabajadores informales no podrán acceder a permisos médicos o servicios de salud, si llegaran a contagiarse. Esto es alarmante si consideramos la desproporcionada representación de mujeres en el sector informal. Ya sea como vendedoras ambulantes, empleadas domésticas o en el sector servicios, trabajadoras de la agricultura de subsistencia o temporeras, y hoy en día, como repartidoras de comida, el 59% de las mujeres que trabajan lo hacen en el sector informal.⁶

Por su parte, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (eclac)⁷ señala que las mujeres usan entre 21 y 30 horas más que los hombres para el cuidado del hogar, los hijos, los adultos mayores, las personas con discapacidad que habitan en el hogar. Considerando que esta pandemia puede ser letal para las personas mayores, podemos asumir que son las mujeres quienes están cuidando de ellas para que no se enfermen, y luego de ser contagiadas. Lo mismo en el caso de los niños. Además, para las mujeres que trabajan en el sector formal está siendo difícil conciliar la vida laboral y familiar, considerando la mencionada desigual distribución del uso del tiempo en lo privado. En este sentido, también están sufriendo afectaciones particulares.

Las mujeres son también la mayoría de quienes trabajan en los hogares de cuidado de personas mayores. En algunos países, aunque son solo el 13% de los directores de estos centros, son 65% de la fuerza laboral en este sector.⁸ Están a cargo de los más vulnerables, sea en un trabajo pagado o no. Esto también las expone al riesgo de contraer el Covid-19. Igualmente, los trabajadores de la salud son esenciales para contener el contagio del coronavirus, para atender a los enfermos y mantener los sistemas de salud operativos. Las mujeres son la mayoría de la fuerza laboral en el sector salud. Según datos del Banco Interamericano de Desarrollo, las mujeres son la mitad de los médicos en la región y 80% de las enfermeras,⁹ de forma que son ellas quienes no solo deben lidiar con el agotamiento de largas horas de atención de los pacientes, sino que son las primeras que potencialmente podrían infectarse.

Finalmente, y en alusión a un flagelo que sigue acosando a la región, el aislamiento social también genera retos para las mujeres que son víctimas de violencia doméstica. De acuerdo a la Organización Mundial de la Salud (oms), 30% de las mujeres en las Américas han sufrido violencia física o sexual de sus compañeros y 38% de las mujeres son asesinadas a manos de sus parejas o exparejas.¹⁰ Salir a trabajar o participar en actividades voluntarias son usualmente válvulas de escape, aunque sea brevemente, de estas situaciones de agresión. El aislamiento las expone a la posibilidad de una agresión 24/7.

En efecto, la combinación de las presiones económicas y sociales provocadas por la pandemia, así como el confinamiento en las casas, han aumentado drásticamente el número de mujeres y niñas que se enfrentan a abusos en muchos de los países de la región. En Argentina, por ejemplo, la línea telefónica de emergencia 137 –del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos– registró «un incremento del 67% en las llamadas de mujeres que pidieron ayuda en abril con respecto al mismo mes de 2019. Una segunda línea, la 144, vio un aumento de llamadas del 40% desde que el Gobierno dispuso un aislamiento nacional obligatorio el 20 de marzo».¹¹ Para los casos de Colombia y Chile, el aumento en las llamadas por violencia doméstica ha sido en porcentajes similares: 39% y 70%, respectivamente, según datos de la agencia AP.

Políticas públicas con perspectiva de género: ¿Cómo han respondido los países?

A pesar de los importantes retos que están sufriendo, los países de las Américas han venido respondiendo con agilidad y pragmatismo y con una gama amplia de medidas de contención del virus y de mitigación de las consecuencias¹² de los contagios. Es importante reconocer que los países de la región no cuentan con espacios fiscales suficientemente amplios o sólidos como para absorber todos los shocks causados a las personas por la pandemia, pero aun así han tomado algunas medidas de política pública, de acuerdo a sus posibilidades para responder. Pero, ¿qué han hecho para atender las afectaciones particulares de la pandemia en las mujeres?

En cuanto al impacto económico y social, las mismas desigualdades que ya nos caracterizaban en la región continúan existiendo y se hacen más evidentes en el contexto de la pandemia: la desigual distribución del tiempo, con el añadido de que aquellas mujeres que trabajan en el mercado formal son quienes están asumiendo el acompañamiento a los niños y niñas en sus estudios a distancia y cuidando de ellos al igual que de otros miembros de la familia que lo requieran, y el paro de ingresos para las mujeres que trabajan en el sector informal –y cuyo sustento es conseguido día a día en trabajos por cuenta propia– se convierten, entre otros, en temas fundamentales en esta esfera.

Varios estudios¹³ recomiendan la necesidad de que los estados promuevan políticas de cuidado y de corresponsabilidad para mejorar la distribución del uso del tiempo tanto en lo laboral como en lo doméstico. Una política interesante es la implementada por el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables del Gobierno del Perú a través de su Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual titulado «Hombres por la Igualdad»¹⁴ que, a través de talleres formativos en masculinidades democráticas para líderes y capacitaciones a líderes de la comunidad, busca construir y fortalecer colectivos de hombres por relaciones igualitarias.¹⁵ La «Guía ante #Covid-19 en los hogares»¹⁶ de difusión masiva en redes sociales por parte de onu Mujeres México también es un ejemplo de acciones para promover la corresponsabilidad, llamando a los hombres a, entre otras cosas, «mostrarse corresponsables ante esta situación, en particular con una mejor repartición de las tareas de cuidado. Lavar trastes, preparar comida, mantener la vivienda limpia, lavar la ropa, comprar víveres, atender a niños/niñas, personas enfermas, personas mayores, etc., son tareas de todos y todas, y de todos los días».

Para las mujeres en el sector formal es vital que, en las condiciones para el teletrabajo, se atienda el principio de la conciliación como básico en la organización de las tareas, considerando que son las mujeres quienes usualmente asumen estas responsabilidades. Estas son políticas que también deben ser aplicadas y promovidas desde el Estado después de la pandemia. Igualmente, es vital discutir seriamente las políticas de cuidado con una equitativa distribución entre la familia, el estado y el mercado, de forma que se nivelen las horas de inversión en el cuidado de lo privado.

Por su parte, las trabajadoras en el sector informal, así como las trabajadoras migrantes que viven las graves consecuencias económicas de la pandemia, deben estar en el centro de las respuestas de política pública a nivel económico y social. En este marco, las medidas de alivio económico tales como los subsidios, transferencias u otros apoyos económicos directos, condicionados o vía descuento fiscal a sectores afectados, la provisión de canastas básicas alimentarias o el control de sus precios, así como de insumos de salud masivos (tapabocas, desinfectantes, jabones) para responder al Covid-19, deben incluir a las mujeres. Costa Rica, por ejemplo, ha extendido la vigencia de las transferencias de los subsidios a familias con jefaturas femeninas en condición de pobreza y pobreza extrema, precisamente para ayudar a manejar los shocks económicos de la pandemia a través de sus programas «Mujeres en Formación Humana», «Mujeres víctimas de violencia», a familias del programa «Puente al Desarrollo» y de «Crecemos y Avancemos». Todos estos programas están orientados a atender la situación de familias en situación de pobreza o sin ingresos.¹⁷

Para responder a las situaciones de violencia contra mujeres en aumento, producto del confinamiento en las casas, la Comisión Interamericana de Mujeres (cim)¹⁸ identificó recientemente una serie de recomendaciones de política pública que incluyen desde declarar como esenciales las líneas de atención a la violencia, centros de orientación y atención psicológica, psicosocial y jurídica para mujeres víctimas de violencia intrafamiliar, realizar campañas informativas sobre prevención y atención de casos de violencia, garantizando que las denuncias serán atendidas y que las víctimas no estén solas de forma que se animen a denunciar –incluso rompiendo las medidas de cuarentena– hasta asegurar la movilización de las mujeres víctimas de violencia y sus familiares sin autorización especial. Entre otras muy importantes medidas, la cim también recomienda que la tecnología se convierta en un medio facilitador para la interposición de denuncias a través de medios tales como la telefonía inteligente y mensajería silenciosa y recomienda a los países habilitar comisarías virtuales, botones de pánico, geolocalización e, incluso, el uso de las redes sociales (WhatsApp, Facebook e Instagram).

En la región, la respuesta más importante ha sido aumentar las capacidades de los servicios o líneas de atención y orientación a mujeres que llaman con denuncias de violencia doméstica. Países como Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, México, Paraguay, Panamá, Perú y Uruguay, las han implementado. Otros, como Argentina y Guatemala, han incluso habilitado aplicaciones móviles para el mismo fin. En Argentina, la app “144”, descargable en teléfonos Apple y Android, permite acceder de forma gratuita a apoyo en contención y asesoramiento ante situaciones de violencia y a la posibilidad de encontrar en el mapa el centro de atención más cercano.¹⁹

Otra iniciativa interesante, proveniente de la Organización de las Naciones Unidas (onu) –denominada Spotlight porque pone el foco en la violencia contra las mujeres y las niñas– tiene actividad en la mayoría de los países de América Latina y se centrará en la erradicación del feminicidio. En Argentina, por ejemplo, como parte de esta iniciativa, está la campaña en redes sociales titulada #LaOtraPandemia,²⁰ enfocada en apoyar a víctimas de violencia de género pero interpelando a las personas cercanas a ellas que puedan ayudar, contener o brindar información a las víctimas para que puedan acceder a servicios del Estado. Un proyecto similar a nivel municipal es la «Campaña para prevenir la Violencia intrafamiliar en Época de Aislamiento por Covid-19» implementada desde la Alcaldía Municipal de Almaguer Cauca, en Colombia, enfocada en apoyar a personas que están teniendo dificultades de convivencia en el hogar producto del confinamiento, o que directamente son víctimas de violencia doméstica.²¹

Liderazgo ante la crisis del Covid19: mujeres que gobiernan en crisis

Siendo la mitad de los médicos y 80% de quienes se dedican a la enfermería en América Latina, las mujeres están ejerciendo un liderazgo importantísimo en la primera línea de respuesta. Sus contribuciones en la contención y mitigación del Covid-19 desde ese sector son innegables. Sin embargo, su desempeño también ha sido ejemplar al más alto nivel de gobierno. A pesar de ser solo 7% de los primeros mandatarios en el mundo, recientes artículos²² han hecho análisis preliminares indicando que, esta vez y para nuestra fortuna, las mujeres están desproporcionalmente representadas entre quienes mejor han manejado la crisis. Se le atribuye su éxito a una serie de características de su liderazgo tales como la claridad y transparencia en el uso de la información, su asertividad en la toma de decisiones, el uso de las redes sociales y otras tecnologías para comunicar, y su capacidad de empatizar con la ciudadanía; pero también enfoques del liderazgo que valoran lo colectivo más que lo individual, un estilo colaborativo más que uno competitivo, y acompañan y orientan a la ciudadanía más que imponer. Estas características parecen demostrar que las lideresas son quienes están sobresaliendo en el manejo de la crisis. Es clave utilizar esta experiencia de lideresas que han manejado efectivamente la crisis para ir neutralizando las resistencias a los liderazgos de mujeres, revirtiendo los sesgos de género que limitan la entrada de mujeres en puestos de poder e ir abonando hacia una valoración cada vez más positiva sobre sus capacidades de liderazgo. Estas están más alineadas a las transformaciones que, pareciera, la ciudadanía quiere ver en el ejercicio del poder.