Los países de América Latina se caracterizan por una gran diversidad de divisiones administrativo-políticas y tamaños de gobiernos municipales. Considere la comparación entre El Salvador y Ecuador. Mientras el primero tiene casi ocho millones de habitantes y su territorio está dividido en 262 municipios, el segundo tiene más del doble de habitantes, pero tiene solo 221 cantones, siendo un país con una superficie más de 10 veces mayor que El Salvador. O piense en Colombia que con aproximadamente 50 millones de habitantes tiene un poco más de 1100 municipios, cuando Perú, de más de 30 millones personas, posee casi 1900 municipalidades (entre las provinciales y distritales), siendo los dos países de prácticamente la misma extensión territorial. Además, muchos de los países de la región van creando nuevos municipios. En las últimas dos décadas, en Perú se crearon más de 40 municipalidades distritales. En cambio, en Uruguay se ha ido municipalizando el territorio solo desde 2009 y todavía hay partes sin gobiernos locales.

Los municipios en la región también varían en su tamaño y población en edad de votar. Mientras en Ecuador solo un cuarto de los cantones tiene menos de 10 mil habitantes, en Bolivia la misma proporción llega al 45%. Esto se refleja también en los padrones de las personas habilitadas a sufragar en cada municipio. Su tamaño promedio es de más de 40 mil personas en República Dominicana, pero solo aproximadamente 15 mil en Paraguay. Evidentemente, los promedios ocultan las disparidades entre los municipios. Así, por ejemplo, en Guatemala, algo más de 6% de municipios tiene menos de 5 mil personas en el padrón, a la vez que en Colombia es más del 20%.

¿Algunos de estos diseños administrativo-políticos y tamaños poblacionales de los municipios son mejores (o peores) para la democracia? Evidentemente, la respuesta depende de qué entendemos por democracia (local). Siguiendo a los clásicos como Robert Dahl y toda la literatura posterior, una de las aproximaciones más comunes es concebir la democracia en términos de dos dimensiones, relacionadas con la participación y con la competencia política. Si bien fue pensada para la política nacional, se puede aplicar de la misma manera en las localidades.

Por un lado, en el contexto actual, donde casi no existen restricciones legales a la participación electoral de la ciudadanía, la primera dimensión puede ser entendida empíricamente como la proporción de personas que acude a las urnas durante los comicios. Por otro lado, la competencia política plural implica la presencia de diversos actores que compiten por los votos de la ciudadanía y la existencia de incertidumbre sobre los resultados de tal manera que ningún partido domina (a priori) las elecciones. Por tanto, esta incertidumbre se puede medir empíricamente como niveles de competitividad que reflejan los votos obtenidos frente a la segunda opción en la contienda o a las otras candidaturas alternativas en general.

Siendo así, ¿es mejor tener municipios más pequeños o más grandes? Para esbozar una respuesta a esta pregunta, publicamos un análisis empírico publicado recientemente en la revista académica en Local Government Studies, titulado “Municipal size and local democracy: understanding the trade-off between participation and contestation in Latin America”.^[1] Con datos de casi 10 mil municipios de 15 países de la región examinamos cuál es la relación entre el tamaño de los municipios y las dos dimensiones de la democracia que propone la literatura comparada. Los datos provienen de una base de datos original recogida de fuentes oficiales de elecciones a alcaldes alrededor de 2015. Por dificultades en el acceso a los datos, no contamos con información electoral para Argentina, México y Nicaragua.

Los principales resultados de nuestro análisis van en línea con las hipótesis existentes en la literatura. En términos generales, una mayor participación electoral está asociada a municipios más pequeños. Por una serie de razones relacionadas con la posibilidad de maximizar el impacto de voto en el resultado final y con la cultura política y el capital social, las personas en distritos más pequeños tienden a acudir más a las urnas. El análisis entrega también resultados teóricamente esperados en los niveles de competitividad entre los actores políticos. Por motivos como la mayor disponibilidad de políticos desafiantes a los incumbentes, mayor heterogeneidad social y económica y el asociado pluralismo político, y menor propensión hacia el clientelismo, mayores niveles de competitividad están asociados a municipios más populosos. En efecto, entonces, evidenciamos la existencia de un trade-off entre el tamaño de los municipios y las dos dimensiones de la democracia y mostramos la aparente dificultad de maximizar las dos dimensiones de la democracia (local) a la vez.

Los efectos del tamaño del municipio sobre la democracia local no son homogéneos y varían entre países. Por ejemplo, si estimamos los efectos para cada país, resulta que el (menor) tamaño tiene mayores efectos sobre (los niveles de) la participación en países como Costa Rica, Chile o El Salvador. De la misma manera, los efectos más fuertes del tamaño sobre la competitividad electoral se observan en países como Bolivia, Honduras o Paraguay. Por tanto, estos serían los países que más se “conforman” a la teoría y donde mayores efectos se pueden observar, aunque no necesariamente son los mismos países donde se dan los efectos más fuertes sobre las dos dimensiones de la democracia.

Asimismo, en algunos pocos países, sobre todo en la región andina, los resultados son contradictorios a lo que indica la teoría. Estos patrones ciertamente requerirían de más investigaciones a profundidad y posiblemente se deban a las particularidades contextuales de las dinámicas políticas locales de cada país. En Ecuador y Bolivia, los niveles de participación son mayores en municipios más grandes, contradiciendo la tendencia general. Tal vez esto tenga que ver con características demográficas y problemas logísticos en el acceso a los lugares de votación. A su vez, en Venezuela y Ecuador los niveles de competitividad son más bajos en municipios más grandes, yendo en contra de las expectativas teóricas. Esto se puede deber a la presencia en ese momento de actores políticos dominantes como PSUV y Alianza PAIS, respectivamente, en las zonas urbanas. En cualquier caso, las particularidades de los patrones de la democracia local en cada país quedan como agenda pendiente para futuras investigaciones, dado que todavía sabemos relativamente poco sobre ellos, pese a la importancia de los gobiernos locales en los sistemas políticos de América Latina.

Cabe resaltar que los mayores niveles de democracia local (más participación y más competitividad) no solo son importantes per se. Trabajos recientes mostraron que la calidad de democracia en los municipios tiene efectos relevantes sobre la evaluación del funcionamiento de la democracia en los países en general y la preferencia normativa por la democracia como sistema político. A su vez, las investigaciones existentes han mostrado que mayores niveles de participación están asociados a una mejor performance de los gobiernos locales, mientras que mayores niveles de competitividad tienen efectos positivos sobre diversos aspectos de la gobernanza local como la receptividad (responsiveness) de los políticos locales a las demandas ciudadanas, procesos de selección de candidaturas más inclusivos o menores incentivos a los actos de corrupción.

Por tanto, las y los reformadores deben tomar estos aspectos de la gobernanza local en cuenta, a sabiendas de que existe un dilema inherente al crear nuevos municipios. Los gobiernos locales más chicos y más cercanos tienden a fomentar la participación de la ciudadanía pero los más grandes propician espacios más plurales con mayor competitividad entre los actores políticos. En ese contexto, la tendencia actual en la región apunta aparentemente a un proceso (contradictorio) de fragmentación de los gobiernos locales y una concomitante búsqueda de una mayor integración vía diferentes esquemas de asociativismo y mancomunidades.

Aunque probablemente no existan recetas universales e importen también otros factores aparte del tamaño del municipio para la democracia local en América Latina, el diseño institucional de los gobiernos locales requiere de un mayor diálogo con las investigaciones comparadas y mejores diagnósticos al momento de crear nuevos municipios (o unir los existentes).

^[1] Esta publicación se encuentra disponible en: https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03003930.2021.2013208