El proceso de reforma político y electoral peruano se caracteriza por ser irregular, drástico y, en ocasiones, contradictorio. Entre 1975 y 2020 se introdujeron dos Constituciones (1979 y 1993), se celebró un proceso de reforma constitucional (2018) y se modificó hasta 43 veces la normativa electoral. Como evidencian las bases de datos del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, Perú es un ejemplo de reforma constante registrando hasta seis cambios a su legislación vinculada a los partidos políticos. La conclusión es clara: las reglas no generan certezas.

Este hiperactivo proceso de reforma ha involucrado también a las dinámicas básicas de la organización del Estado. A inicios de este siglo, la desconcentración de las funciones del gobierno central fue una de las principales reformas efectuadas en América Latina. Una consecuencia inmediata de las reformas de descentralización fue precisamente la creación de nuevos niveles de gobierno y la organización de elecciones para elegir a las autoridades correspondientes. Descentralizar generó un nuevo escenario de competencia política, nuevos actores y una nueva agenda. Estos cambios en las reglas de la organización del Estado también afectaron la dinámica partidista dando cuenta de las dificultades de las organizaciones de partidos para cumplir sus funciones básicas de representación y agregación de intereses.

Esta crisis adaptativa partidaria se demuestra con mayor profundidad en el escenario subnacional. El proceso de descentralización dividió al país en tres niveles: regional, provincial y distrital, cada uno de estos con un ejecutivo y un legislativo que se eligen cada cuatro años en las denominadas Elecciones Regionales y Municipales celebradas desde 2002. El 02 de octubre de este año se llevará a cabo la quinta iteración de este proceso el cual sirve de escenario para evaluar si los partidos políticos continúan debilitándose.

Uno de los principales retos para los partidos peruanos en las elecciones subnacionales se vincula con el número de circunscripciones electorales. Debido al proceso de descentralización, el número de circunscripciones en donde se organizan los procesos subnacionales ha variado a lo largo del tiempo. El total de circunscripciones ha aumentado gradualmente con la creación de nuevas provincias y distritos. De acuerdo al último reporte de INFOgob del Jurado Nacional de Elecciones, en 2002 se organizaron comicios en 1.854 circunscripciones, en 2006 en 1.857, en 2010 en 1.859, en 2014 en 1.867, en 2018 en 2.095 y, finalmente, este año se celebrarán elecciones en 2.111. Esto supone un aumento del 13.86% entre la elección de 2002 con las de 2022.

En consecuencia, los partidos no pueden presentar listas en la totalidad de circunscripciones. La tarea de coordinación estratégica en todo el territorio resulta imposible. Las mismas leyes electorales reconocen lo inasequible que es para cualquier partido tener presencia en todos los distritos, provincias y regiones del país. Así, el sistema electoral reconoce la presencia de organizaciones similares a los partidos en cuanto objetivos, pero distintos en alcance: los movimientos regionales. Estas organizaciones se encargan de sustituir a los partidos a nivel subnacional pues sus actividades se concentran en una región determinada y no pueden participar en elecciones para cargos políticos nacionales (Presidencia, Congreso de la República y Parlamento Andino).

Otro indicador de que los partidos no tienen incentivos para tener presencia en todas las circunscripciones está en la regulación para la inscripción de estas organizaciones. Para la conformación de un partido es necesario que este posea comités partidarios integrados por no menos de cincuenta personas afiliadas a la organización. En la última reforma establecida a la Ley de Organizaciones Políticas estos comités partidarios deben estar presentes en no menos de cuatro quintos de los departamentos del país (20 de 25) y en no menos de un tercio de las provincias (65 de 169). Incluso cuando la reforma tiene como objetivo el fortalecimiento de los partidos, las y los reformistas reconocieron que exigir a estas organizaciones que cubran la totalidad del territorio nacional era una demanda irrealizable.

Esta limitación que poseen los partidos también se evidencia si se analiza la participación de estas organizaciones y sus resultados a lo largo del tiempo. En líneas generales, las Elecciones Regionales y Municipales son el proceso en que mayor cantidad de listas se presentan. En promedio, entre 2002 y 2018, a nivel regional se postularon 302 listas, a nivel provincial compitieron 1.873 listas y a nivel distrital 12.121. De acuerdo a un reporte de balance de INFOgob, en las últimas elecciones subnacionales realizadas en 2018 la mayoría de listas en competencia pertenecían a los partidos (9.036; 62,08%), seguido por los movimientos regionales (5.469; 37,60%) y, con una participación mínima, se encontraban también presentes las organizaciones políticas locales provinciales (21; 0,14%) y las organizaciones políticas locales distritales (20; 0,14%).

Si el análisis se detiene en la presentación de las listas en estos procesos electorales es posible reconocer que los partidos son los que poseen una mayor presencia a nivel subnacional. Sin embargo, la postulación de listas no necesariamente supone que estas obtengan los cargos por los que se postulan o, como mínimo, que sean competitivas. Una evaluación de las autoridades electas a nivel subnacional según el tipo de organización política a la que pertenecen demuestra que la presencia de los partidos a nivel subnacional se ha diluido con el tiempo.

Así, en 2002 los partidos representaban el 51,84% de las autoridades electas para luego pasar a 51,18% en 2006, 35,15% en 2010, 31,44% en 2014 y 46,46% en 2018. Entre 2002 y 2018, la presencia de los partidos a nivel subnacional se redujo en un 10.37%. En contraste, los movimientos regionales han incrementado no solo sus niveles de participación sino también de éxito electoral. Estas organizaciones representaban en 2002 un 13,10% del total de autoridades electas y luego alcanzaron un 29,90% en 2006, 52,02% en 2010, 61,17% en 2014 y 53,05% en 2018. A nivel subnacional, los movimientos regionales han obtenido un mayor éxito electoral registrando un incremento del número de cargos electos entre la primera y última elección de 304.96%.

El desplazamiento de los partidos en la política electoral subnacional también se evidencia con la elección de la gobernación regional, el más alto cargo en competencia. Cuando iniciaron las elecciones en este nivel, los partidos políticos ocupaban 18 de las 25 gobernaciones. En la última elección, el número de gobernadores y gobernadoras provenientes de partidos políticos sólo alcanzan 5 de 25 en contraste con los 15 puestos ocupados por los movimientos regionales.

De esta manera, las Elecciones Regionales y Municipales de octubre de este año suponen un nuevo escenario para evaluar a los partidos políticos y probar si estos pueden aún competir eficientemente a nivel subnacional. Esto en el marco del proceso de reforma electoral de 2019 y 2020 que se centró en fortalecer estas instituciones incrementando las exigencias para su inscripción y exigiendo una efectiva representación para mantener la mencionada inscripción partidaria. Gracias a estas medidas, el número de partidos peruanos disminuyó de 24 en 2021 a 12 en 2022. En este proceso de depuración perdieron su reconocimiento partidario dos de las organizaciones políticas peruanas más antiguas: el Partido Aprista Peruano -fundado en 1924- y el Partido Popular Cristiano -fundado en 1966-. Así, en teoría, solo los partidos políticos con mayor fortaleza institucional son los que competirán en estas elecciones subnacionales. Entonces, queda pendiente saber si el proceso para el fortalecimiento de estas instituciones inducido por la última reforma político electoral de 2019-2020 ha contribuido a fortalecer a los partidos, mejorar su presencia en las circunscripciones o, por el contrario, la desconexión entre los partidos y la ciudadanía continúa.