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La función estatal del INE: contribuciones y retos

Las instituciones son los mecanismos de control que le dan estructura a la interacción política, económica y social […]. A lo largo de la historia, las instituciones han servido para crear orden y reducir la incertidumbre en esa interacción

Douglass North

Al igual que todas las instituciones del Estado Mexicano previstas en la Carta Magna, el Instituto Nacional Electoral (INE) tiene un doble propósito: por una parte, hacer valer su mandato constitucional, en este caso, la “función estatal” de organizar elecciones libres, auténticas y periódicas para la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo y, en su caso, para los diversos mecanismos de democracia directa como las consultas populares y de revocación de mandato; y, por otra, conferir realidad y estabilidad a los acuerdos políticos fundamentales de nuestro país, en concreto, el de transitar hacia un régimen efectivamente democrático y representativo.

Sin embargo, la consolidación democrática es un proceso permanente que requiere adaptación normativa e institucional constante. Por lo mismo, muchos aspectos de la democracia mexicana actual son discutibles, en tanto existen alternativas plausibles; otros son perfectibles, es decir, que requieren atención y mejoras; y otros más son de atención urgente, como el financiamiento ilegal de las campañas políticas, las nuevas tecnologías y los niveles de confianza en la democracia y sus instituciones. En los siguientes párrafos, explicaré brevemente las que –a mi juicio– han sido las principales contribuciones del INE a la democracia, así como los retos más urgentes que enfrenta. 

Función estatal y contribución del INE a la democracia

Según la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), el INE “es un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos”. Esta institución tiene la “función estatal” de organizar “elecciones libres, auténticas y periódicas” para la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión y, en su caso, de las entidades federativas, así como para las consultas populares y de revocación de mandato. Dicha función está regida por los principios de “certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, máxima publicidad y objetividad”.1

Esta función estatal de organizar elecciones libres, auténticas y periódicas implica necesariamente que el INE cumpla con todas sus finalidades y las leyes que las regulan. Para tener elecciones libres, se debe garantizar el ejercicio efectivo, informado y oportuno de los derechos político-electorales tanto de la ciudadanía como de los partidos políticos, así como velar porque tales derechos se ejerzan sin presión, coacción o engaño. Contar con elecciones auténticas implica, por una parte, materializar la vigencia del principio “una persona, un voto” –lo que requiere un padrón electoral y un sistema de votación confiables– y, por otra, asegurar una efectiva competencia electoral, lo cual exige diversidad de partidos con oportunidades reales de acceder al poder. Por último, las elecciones periódicas requieren cumplir con el mandato constitucional correspondiente.

El INE ha sido fundamental para conferir realidad y estabilidad a los acuerdos políticos fundamentales de nuestro país, en concreto, el de transitar hacia un régimen efectivamente democrático y representativo. La prueba más evidente de ello es que, a partir de la creación del IFE (1990) ha sido posible, por la vía electoral y pacífica, cambiar la configuración de fuerzas en el Congreso de la Unión en al menos cuatro ocasiones: cuando el PRI perdió la mayoría absoluta en la Cámara de Diputados en 1997 y en ambas cámaras en el año 2000; en 2006 cuando, por primera vez en la historia posrevolucionaria del país, un partido distinto al PRI, el Partido Acción Nacional (PAN), se convirtió en la primera fuerza con mayoría relativa en ambas cámaras; y en 2018 cuando el Partido Movimiento Regeneración Nacional (Morena) ganó mayoría absoluta en la Cámara de Diputados y mayoría relativa en la Cámara de Senadores. Más aún, el entonces IFE y el ahora INE han hecho posible la transición electoral pacífica en el Poder Ejecutivo de la Unión en tres ocasiones: en 2000, 2012 y 2018. Esta es la contribución a la democracia más importante y evidente de este organismo electoral. 

Los retos del INE 

No obstante, entre los muchos desafíos que actualmente enfrenta la democracia mexicana, hay tres que –a mi parecer– requieren atención urgente y prioritaria: el financiamiento ilegal de las campañas políticas, la regulación de tecnologías digitales para fines electorales y el fortalecimiento de la confianza en la democracia y sus instituciones.

Según estudios realizados por académicos y organizaciones de la sociedad civil, “el financiamiento ilegal de campañas tiene tres orígenes: recursos públicos, privados y del crimen organizado”.2 Este fenómeno –explica el estudio en cuestión y el testimonio de ex funcionarios–3 implica el uso extendido de efectivo, simulación de operaciones, subcontratación forzosa, desvío de recursos públicos, descuentos de nómina y transferencia de recursos de procedencia ilícita, entre otros, para la operación de campañas electorales a cambio de “favores”, tales como “(1) contratos de adquisiciones y obra pública, (2) permisos y (3) desvío de recursos públicos”, así como, por supuesto, impunidad para la ejecución de actividades ilícitas. 

Las consecuencias de este tipo de acuerdos son graves. Por una parte, durante las últimas dos décadas, la percepción de corrupción de funcionarios públicos prácticamente se ha duplicado. Por otra, la cantidad de recursos que se requieren para las campañas políticas y la dificultad de fiscalizarlos ha propiciado que los recursos públicos (tanto de partidos como de gobiernos) sean vistos como una fuente de lucro privado para muchos de los actores involucrados en la contienda electoral. Con ello, el presupuesto público alcanza para menos porque se utiliza para “pagar favores” en lugar de invertirse en el cumplimiento de funciones gubernamentales.4 Más aún, gran parte de este financiamiento posiblemente es utilizado para la compra de votos, lo que mina directamente la autenticidad del sufragio y la equidad en la contienda. 

Son dos las posibles causas de este pernicioso fenómeno: (i) el alto costo de las campañas electorales y la complicidad de los actores involucrados; y (ii) la dificultad de detectar este tipo de financiamiento. Esta red de complicidad para la explotación ilícita de recursos públicos permanece gracias a la impunidad provocada por la dificultad de detectar este tipo de financiamiento. Si bien el INE tiene atribuciones y herramientas para fiscalizar el origen y destino de los recursos que utilizan los partidos políticos en sus campañas, estas medidas son insuficientes, pues se basan principalmente en la revisión de lo reportado por los propios partidos y en monitoreos y visitas de verificación muestral que no bastan para detectar gastos subvaluados o no reportados,5 el uso de efectivo y las aportaciones en especie.6 

Este fenómeno constituye, evidentemente, un obstáculo para que el INE garantice la celebración de elecciones libres y auténticas, pues genera una enorme inequidad en la contienda entre partidos y candidatos frente a la cual la autoridad electoral puede hacer poco. La solución a este reto requiere atender varios factores: perfeccionar la fiscalización y vigilancia del gasto público en todos los niveles de gobierno; eliminar los incentivos a la complicidad entre actores políticos y privados; y repensar el modelo de financiamiento, gasto y fiscalización de los partidos políticos para que el INE cuente con las condiciones y atribuciones suficientes para garantizar la equidad en la contienda.

El segundo reto que enfrenta el INE es el uso de tecnologías digitales para fines electorales. Si bien el internet y las redes sociales no son por sí mismas benéficas ni perniciosas para la democracia, la arquitectura del internet y de los algoritmos que rigen el flujo de la información fomentan o permiten: la manipulación (intencional o no) de opiniones y preferencias mediante la apariencia de neutralidad en los resultados de búsquedas en línea (Search Engine Manipulation Effect); las burbujas epistémicas o redes de información que excluyen por omisión algunas voces relevantes, y las cámaras de resonancia en las que otras voces sociales son activamente desacreditadas. Esto ha generado la proliferación de conductas nocivas para la democracia como la desinformación y la polarización política. 

Aunque la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) han emitido algunos criterios que arrojan luz sobre la dirección que debe tomarse en este sentido,7 la regulación de estas tecnologías en contextos democráticos está prácticamente ausente y los marcos regulatorios internacionales actuales son insuficientes. Esto obstaculiza seriamente la función estatal del INE de organizar elecciones libres y auténticas, pues carece de las herramientas normativas y tecnológicas necesarias para vigilar y evitar que la desinformación digital afecte la equidad en las contiendas electorales. 

El tercer reto que enfrenta el INE es fortalecer la credibilidad y confianza en la democracia mexicana y sus instituciones. Al igual que la democracia en el resto del mundo, la confianza en el INE ha disminuido con el paso de los años y muestra una clara –aunque ligera– tendencia a la baja. Según los datos publicados por Consulta Mitofsky,8 entre el 2004 y el 2020 la confianza promedio en el INE ha sido de 6.7 puntos sobre 10. Una encuesta realizada por el propio ine en 2022 lo muestra como una institución medianamente confiable: sólo el 56% de los encuestados tiene una opinión “buena o muy buena”; 42% le tienen “confianza regular” y sólo 25% “mucha confianza”.9

A nivel global, la principal causa de desconfianza en la democracia ha sido su incapacidad para cumplir con las expectativas de la ciudadanía y México no es la excepción.10 Además, la desconfianza de los mexicanos en sus instituciones democráticas está alimentada por otros factores más específicos como, por ejemplo, que durante décadas las elecciones estuvieron controladas por el entonces partido hegemónico; algunas decisiones cuestionables de las propias instituciones; la costumbre política de “golpear al árbitro” y confundir justicia o imparcialidad con “favoritismo”; y, por supuesto, los costos de la democracia mexicana.

Es de suma importancia reconstruir, sin pretextos ni culpas, el vínculo de confianza entre el INE y esa porción de la ciudadanía que todavía tiene dudas, así como fortalecer el ánimo y compromiso de aquellas y aquellos que, pese a todo, siguen creyendo en la democracia y sus instituciones. Para resolver estos retos, es fundamental que el INE actúe consistentemente con honestidad (legalidad), justicia (imparcialidad) y capacidad (profesionalismo), utilizando como pauta la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Pero más aún, es indispensable avanzar en la construcción de una democracia más eficiente y transparente a partir de la simplificación normativa y del aprovechamiento estratégico de las nuevas tecnologías, así como en el mejoramiento de la relación entre partidos, instituciones y ciudadanía.

1 Arts. 35, fr. VIII y IX; 41, base V; y 116, fr. IV, de la CPEUM.

2 Ugalde, Luis Carlos (2020), “El financiamiento ilegal de las campañas políticas en México”, en Ugalde, Luis Carlos y Hernández Quintana, Said (coord.) (2020), Elecciones, justicia y democracia en México. Fortalezas y debilidades del sistema electoral, 1990-2020. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México. 3ª edición, pp. 691-716, disponible en: https://bit.ly/3EauwRw.

3 Cristalinas Kaulitz, Alfredo (2020), “La fiscalización a partidos y candidatos”, en Ugalde, Luis Carlos y Hernández Quintana, Said (coord.) (2020), Elecciones, justicia y democracia en México. Fortalezas y debilidades del sistema electoral, 1990-2020. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. México. 3ª edición, pp. 649-690, disponible en: https://bit.ly/3EauwRw.

4 Ugalde, Luis Carlos (2020), “El financiamiento ilegal de las campañas políticas en México”.

5 Como el registro nacional de proveedores, sistema integral de fiscalización, sistema integral de monitoreo de espectaculares y medios de comunicación, revisión de gabinete, visitas de verificación a eventos y casas de campaña, monitoreo de páginas de internet.

6 Cristalinas Kaulitz, Alfredo (2020), “La fiscalización a partidos y candidatos”.

7 Tesis Aislada 2a. CV/2017 (10ª); SUP-REP-123/2017 y SUP-REP-95/2018; jurisprudencias 18/2016 y 19/2016; SUP-JRC-448/2015 y SUP-JRC-602/2015, así como los casos Zitácuaro (SUP-REC-1159/2021), Tlaquepaque (SUP-REC-1874/2021), y de la esposa de Samuel Alejandro García Sepúlveda (SUP-RAP-180/2021 y acumulados, y SUP-JRC-143/2021).

8 Consulta Mitofsky (2020). Ranking confianza en instituciones [México 2020]. Consultado el 20 de enero de 2022. Disponible en: http://bit.ly/3J5KVKE

9 El Financiero. Redacción (2022). “Encuesta del INE: esto opinan los mexicanos sobre la reforma electoral de AMLO en 10 puntos”. El Financiero. 03 de noviembre de 2022. Disponible en: http://bit.ly/3JtHrSc

10 En palabras de IDEA Internacional: “El núcleo de cualquier contrato social es que la ciudadanía accede a ser gobernada a cambio de que los gobernantes les provean ciertos bienes básicos. Sin embargo, la capacidad de las democracias del mundo para proporcionar bienes públicos a sus ciudadanos y para cerrar la brecha entre las expectativas sociales y el desempeño institucional está en creciente riesgo”. IDEA International (2022). Global State of Democracy 2022: Forging Social Contracts in a Time of Discontent. Disponible en: https://www.idea.int/gsod/. Traducción propia.

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Arturo Castillo Loza

Consejero electoral del Consejo General del Instituto Nacional Electoral.

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