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La parlamentarización peruana

En 2008, Henry Pease señalaba que “cada cinco años elegimos un presidente de la República, pero si revisamos la forma en que la Constitución define sus atribuciones y la irresponsabilidad casi absoluta que lo blinda, pareciera tratarse de un rey”. Mucho ha cambiado desde esta categorización, a pesar de que la constitución sigue siendo la misma. Y es que los presidentes en el Perú se han vuelto especialmente débiles, a tal punto que pareciera que estamos virando de sistema de gobierno hacia una especie de parlamentarismo amorfo.

Lijphart señala que existen tres diferencias cruciales entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Primero, en el parlamentarismo, la cabeza de gobierno y su gabinete dependen de la confianza de la legislatura, mientras que en el presidencialismo, el jefe de gobierno es elegido por un periodo prescrito constitucionalmente y, en circunstancias normales, no se le puede obligar a renunciar mediante un voto legislativo de censura. Segundo, en el presidencialismo, el jefe de gobierno es elegido por voto popular y en el parlamentarismo el jefe de gobierno es elegido por el Poder Legislativo. Tercero, en los sistemas parlamentarios tienen ejecutivos colegiados, mientras que los sistemas presidenciales tienen ejecutivos unipersonales. Por ello, las decisiones más importantes en los sistemas parlamentarios deben ser tomadas por el gabinete en su conjunto, no solo por el jefe de gobierno, cuando las decisiones más importantes en los sistemas presidenciales pueden ser tomadas por el jefe de gobierno con o sin, e incluso en contra, del consejo del gabinete.

Según su constitución, Perú cumple con dos las principales características nombradas por Lijphart: se elige mediante elecciones a una lista presidencial (un presidente y dos vicepresidentes) y a los miembros del Congreso de la República; y el mandato presidencial dura cinco años. Sin embargo, existen mecanismos de control político propios del sistema parlamentario, por lo que Milagros Campos indica que el Perú puede calificar como un presidencialismo parlamentarizado. Dentro de estos mecanismos de control se destacan el voto de investidura, la interpelación, la moción de censura, entre otros.

Una de las características básicas del presidencialismo es que la ciudadanía elige a un presidente por un el periodo fijo. Desde el 2016, en Perú esta situación ha cambiado de manera drástica. El promedio de duración de los presidentes es de 15 meses, sin contar a la actual presidenta Boluarte. La amenaza y uso de la vacancia presidencial, presente en la constitución, ha significado que los presidentes sin mayoría sean especialmente vulnerables y que el Congreso sea quien elija al presidente de la República. Antes de presentar la actual situación de los presidentes peruanos, explicaré brevemente la figura de la vacancia presidencial y la disolución del Congreso. Medidas que no son de control político y que se han normalizado desde el incremento de los conflictos entre poderes. Cabe señalar que esta normalización no se debe a que haya habido cambios normativos importantes en ambas medidas (con excepción de la disolución del Congreso), sino que los actores se han vuelto cada vez más intrépidos y dispuestos a romper el balance entre poderes.

El artículo 113° de la Constitución contempla la vacancia de la presidencia de la República. Algunas de sus razones son la muerte, la renuncia, salir del territorio sin permiso o no regresar dentro del plazo fijado, entre otras. Sin embargo, en su numeral 2 del mencionado artículo, se señala la vacancia por “incapacidad moral o física, declarada por el Congreso”. Esta descripción tan abierta ha sido utilizada por los legisladores como “un cuestionamiento a la gestión del presidente o a la pérdida de confianza en su persona para ejercer el cargo para el que fue electo”, según Milagros Campos. Los cuestionamientos pueden ser diversos, desde presunción de corrupción como una crítica a su desempeño, por lo cual pareciese que se ejerce si el número de votos de los parlamentarios es suficiente.

Por otro lado, los congresistas han limitado la posibilidad de la disolución del Congreso. La cual se podía realizar luego del rechazo de dos cuestiones de confianza. En el 2018 y el 2021, se realizaron importantes cambios en el artículo 86 del Reglamento del Congreso, Moción de censura y cuestión de confianza. Los párrafos en negrita son las modificaciones realizadas en el 2021:

“c) La cuestión de confianza sólo se plantea por iniciativa ministerial y en sesión del Pleno del Congreso. Puede presentarla el Presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo en su conjunto o cualquiera de los ministros. Será debatida en la misma sesión que se plantea o en la siguiente. La cuestión de confianza es aprobada o rechazada mediante votación producida luego de concluido el debate correspondiente. El resultado de la votación es comunicado de inmediato al Presidente de la República, mediante oficio firmado por el Presidente del Congreso y uno de los Vicepresidentes.

d) La Mesa Directiva rechazará de plano cualquier proposición de confianza presentada por Congresistas o por cualquier funcionario que no sea ministro de Estado.

Igualmente, de manera enunciativa, rechazará de plano la proposición que tenga por finalidad la supresión de la esencia de alguna cláusula de intangibilidad de la Constitución, la aprobación o no de iniciativas de reforma constitucional, de iniciativas que interfieran en las competencias exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de los organismos constitucionalmente autónomos; o que condicione el sentido de alguna decisión del Congreso bajo término o plazo para el pronunciamiento. El Pleno del Congreso, mediante resolución legislativa, y previa opinión de la Comisión de Constitución y Reglamento, puede declarar improcedente una cuestión de confianza que vulnere lo dispuesto en el presente artículo. La declaración de improcedencia aprobada por el Congreso no equivale ni califica como denegatoria, rehusamiento ni rechazo de la cuestión de confianza.”

 

A pesar de que los mandatarios entre el 2001 al 2016 no han contado con mayorías parlamentarias, han logrado impedir que exista una coalición opositora. Esta tendencia se revertió en el gobierno de Kuczynski (2016-2018), en el que la oposición fujimorista logró obtener el 56% de escaños y el partido oficialista únicamente 14%. Kuczynski renunció antes que fuera vacado y fue reemplazo por Vizcarra, su vicepresidente, quien fuese vacado por incapacidad moral permanente por un congreso fraccionado, el 10 de noviembre de 2020. Cabe indicar que Vizcarra disolvió el Congreso de la República de mayoría fujimorista el 30 de septiembre de 2019, se llamó a elecciones en enero 2020. Cinco días duró su sucesor, Manuel Merino, quien en ese entonces fuese presidente del Congreso de la República (ante la renuncia a de la segunda presidenta, Mercedes Aráoz). Merino renunció tras una serie de protestas ciudadanas y la muerte de dos jóvenes en torno a estas. Francisco Sagasti fue elegido como nuevo presidente del Congreso y, por ello, presidente de la República. Completó el periodo presidencial (2016-2021) con 8 meses en el cargo. Pedro Castillo fue vacado por incapacidad moral tras un intento de autogolpe de Estado. Su gobierno duró un año y cuatro meses. Actualmente Dina Boluarte gobierna, primera y única vicepresidenta de la lista de Perú Libre, partido con el que fue elegido Castillo.

Como se puede observar, desde el 2016 hasta el día de hoy, dos presidentes renunciaron a su cargo (Kuczynski y Merino), dos fueron vacados por incapacidad moral permanente (Vizcarra y Castillo) y solo uno logró terminó su mandato (Sagasti). Ninguno contó con mayoría parlamentaria y tuvieron grandes desafíos para generar coaliciones. Su permanencia en el cargo depende así de la confianza de los integrantes del Congreso de la República y su duración no es más fija.

Esta situación hace que el régimen se parezca más al sistema parlamentarista. Por otro lado, se ha limitado fuertemente la posibilidad que el presidente de la República pueda disolver el Congreso, por lo que el quiebre del balance entre poderes está principalmente en las manos de los legisladores. Es así como, a pesar de que las y los peruanos eligen a su lista presidencial, son los parlamentarios aquellos que pueden ocupar el máximo cargo de gobierno. Nos encontramos en una amorfa transición del sistema de gobierno, en la cual el Congreso de la República cuenta con grandes poderes, la duración de los presidentes es incierta y aquellos que no tienen mayoría -que es lo común- son altamente débiles. 


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Kathy Zegarra

Consultora, investigadora y docente. Especialista en estudios legislativos, democracia, participación política y género. Magíster en Ciencia Política por la Universidad de Salamanca y politóloga de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha trabajado como consultora para organizaciones nacionales e internacionales, e instituciones públicas y privadas. Asimismo, ha liderado investigaciones en torno al fortalecimiento de la democracia y participación ciudadana. Ha participado en diversos congresos internacionales y ha sido docente de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Es integrante de la Red de Politólogas - #NoSinMujeres.

Twitter: @kathyzegarra

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