Los congresos legislan a fin de regular la vida en comunidad. Así, la ley es una decisión política por la que el Congreso atiende una legítima demanda ciudadana cuya solución busca brindar un equilibrio a una situación conflictiva para procurar paz social. De acuerdo a la Constitución peruana, el Presidente de la República y los miembros del Congreso son los que poseen iniciativa legislativa. Asimismo, el Poder Judicial, los órganos constitucionalmente autónomos, los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los colegios profesionales también pueden legislar en las materias que les son propias. También, la Constitución peruana reconoce el derecho de iniciativa popular (artículo 107).

En principio, el diseño constitucional contribuye a la actuación colaborativa entre el Ejecutivo y el Legislativo para la aprobación de leyes. Las y los congresistas presentan sus proyectos de ley a través de sus grupos parlamentarios. Las iniciativas legislativas que presente el Ejecutivo deben contar con la firma de la Presidencia así como de la Presidencia del Consejo de Ministros pues deben haber sido aprobadas por el Consejo. Si son presentadas con carácter de urgencia, estos proyectos de ley tendrán preferencia en el debate. Una vez discutidos los proyectos en las comisiones y aprobado el dictamen se produce el debate y la deliberación en el Pleno.

El Congreso peruano tiene una estructura unicameral. Para atenuar los efectos de la ausencia de una segunda cámara los dictámenes deben someterse a una segunda votación luego de siete días. Sin embargo, es frecuente que se exonere de segunda votación mediante el voto de una mayoría calificada. La autógrafa aprobada se remite al Ejecutivo a fin de que la promulgue y publique o de ser el caso envíe sus observaciones. Las observaciones deben ser debatidas en la misma comisión parlamentaria, la misma que puede allanarse o insistir en el texto original. El Congreso se allana cuando acepta las observaciones formuladas por el Ejecutivo. En cambio, la insistencia supone una confrontación a través del rechazo a las observaciones y la aprobación de la ley con el mismo texto aprobado previamente. Para aprobar el texto por insistencia venciendo el veto del Ejecutivo se requiere el voto conforme de la mayoría absoluta de los miembros.

Una mirada comparada en la región muestra que los Ejecutivos cuentan con iniciativa legislativa. Se prevé procedimiento de urgencia en Brasil, Chile, Colombia y Paraguay mientras que Bolivia y Ecuador lo plantean en materia económica. En lo que se percibe una gran diferencia respecto a Perú es la posibilidad de aprobar por insistencia las autógrafas que son observadas. Así, en congresos bicamerales, Argentina prevé una mayoría de dos tercios, Chile prevé la insistencia mediante la votación de dos tercios del número de miembros presentes, México requiere dos terceras partes del total de votos y Uruguay tres quintos; Bolivia y Colombia contemplan la mayoría absoluta. En el caso de Colombia, la insistencia debe contar con el pronunciamiento de la Corte Constitucional si la observación invoca un cuestionamiento a la constitucionalidad de la norma. Con un congreso unicameral, Costa Rica exige dos tercios de los votos. Por último, la legislación ecuatoriana exige las dos terceras partes después de transcurrido un año.

Este no es un tema menor pues aunque la o el presidente peruano cuente con amplios poderes para presentar iniciativas legislativas como recurrir a la legislación de urgencia en materia económica y financiera o solicitar facultades para legislar mediante decretos legislativos, este no puede evitar que con relativa facilidad se aprueben leyes con las que no está de acuerdo. Como señalaban los padres fundadores en los escritos de El Federalista, el veto relativo sirve de escudo al Ejecutivo y brinda una garantía contra la expedición de leyes indebidas, constituyendo un saludable freno al Legislativo.

Los presidentes peruanos no han contado con mayoría desde 2001. Entre 2016 y 2020, la reciente crisis política que llevó a tener cuatro presidentes en cinco años mostró la importancia de contar con un grupo parlamentario del partido de gobierno. Kuczynski contó al inicio del período con el 14% de escaños. Disuelto el Congreso, en 2019 Vizcarra convocó a elecciones parlamentarias extraordinarias en las que no tuvo partido ni bancada. Este fue destituido a los pocos meses por la causal de permanente incapacidad moral. Vizcarra fue reemplazado por el Presidente del Congreso Manuel Merino quien renunció a los pocos días y fue sucedido por Francisco Sagasti, el nuevo presidente del Congreso. El conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo se reflejó también en la promulgación de un importante número de leyes sin consenso.

Un ejemplo de la promulgación de leyes sin consenso fue el Congreso complementario electo en 2020. Este congreso fue el más fragmentado de este siglo, sin embargo logró mayorías importantes para vencer los vetos del Ejecutivo. En efecto, el 65% de las autógrafas observadas se convirtieron en ley. Otras no fueron observadas, pero ante la omisión del Presidente de promulgarlas lo hizo la Presidenta del Congreso lo que puede interpretarse como un disentimiento suave. Aproximadamente un tercio de las leyes del periodo se aprobaron sin consenso.

Cuando el Presidente decide observar una autógrafa lo hace a través de un oficio dirigido a la Presidencia del Congreso precisando las razones por las que sería inconveniente promulgarla. En ocasiones, se plantean alternativas. Las autógrafas observadas reúnen fundamentalmente tres tipos de argumentos: i) constitucionales; ii) presupuestales; y de iii) orientación de políticas públicas.

Los argumentos constitucionales más recurrentes están vinculados a la vulneración del principio de competencia, es decir, la normativa propuesta afecta las atribuciones asignadas a otros órganos estatales. Así, por ejemplo, cuando el congreso aprobó declaratorias de interés para crear nuevos distritos, el Ejecutivo argumentó que la norma era inviable pues la demarcación territorial es competencia exclusiva de este. Los argumentos presupuestales afectan también principios constitucionales como el de equilibrio presupuestal y la prohibición de iniciativa de gasto. Esta última se trata de una prohibición de incrementar el presupuesto aprobado o de cambiar los montos asignados. Los argumentos de políticas públicas fueron invocados por el gobierno en temas específicos como la incorporación de personal en la administración pública que afectaba políticas de empleo público y acceso a la carrera administrativa. Las políticas invocadas por el gobierno se respaldan en estudios técnicos así como en planes o políticas específicas para concretar mejoras en sectores específicos. En otros casos, el Ejecutivo invocó problemas de técnica legislativa, ausencia de un análisis costo beneficio o la sobrerregulación de la autógrafa recibida.

En el contexto de las leyes aprobadas sin consenso, el Ejecutivo ha recurrido al Tribunal Constitucional mediante acciones de inconstitucionalidad. Así, esta institución ha jugado un rol de árbitro en el conflicto entre Ejecutivo y Legislativo. Al menos seis de estas acciones de inconstitucionalidad han sido declaradas fundadas.

El análisis comparado permite observar que es más frecuente que se den estos escenarios en países donde el gobierno no tiene mayoría en el Congreso. La observación del Ejecutivo ha sido una práctica en las relaciones entre estos poderes, pero alcanzó un pico durante estos años críticos. Así, en el periodo 2006-2011 se observaron 168 autógrafas, entre 2011 y 2016, 114; entre 2016 y 2021, 266. 

En este marco, la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política propuso restablecer la bicameralidad. Dentro de esa estructura del Congreso, esta Comisión recomendó que la insistencia sea con el voto de más de dos tercios del número legal de cada Cámara. La propuesta de elevar la mayoría se fundamenta en el equilibrio de poderes siguiendo el estándar de los presidencialismos de la región. Hasta ahora, en un clima de confrontación, en un Congreso muy fragmentado, no ha sido muy difícil para el Congreso aprobar leyes sin consenso con el Ejecutivo. En nueve meses de gobierno, el Congreso peruano ya ha promulgado 38 leyes, catorce de estas por insistencia.