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Lineamientos sobre acciones afirmativas

RO-006- INE/2023 

26 de octubre de 2023

El 8 de septiembre de 2023 se aprobó el Acuerdo del Consejo General del Instituto Nacional Electoral por el que se emiten los criterios aplicables para el registro de candidaturas a los distintos cargos de elección popular que soliciten los partidos políticos nacionales y, en su caso, las coaliciones ante los Consejos del Instituto en el proceso electoral federal 2023-2024 (INE/CG527/2023).

El tema problemático de este documento fue la aprobación de las acciones afirmativas. No solo fue una discusión larga y compleja en el seno del Consejo General del INE, sino que también se presentaron 102 juicios para la protección de los derechos político-electorales de la ciudadanía (JDC) en que el acto reclamado es el acuerdo bajo análisis.[1] ¿Por qué resulta tan controvertido lo aprobado por el INE?

Acciones afirmativas aprobadas 2020-2021 vs 2023-2024

Para el proceso electoral 2020-2021 a partir de una compleja cadena impugnativa, se ordenó en las sentencias SUP-RAP-121/2020 y acumulados, y SUP-RAP-21/2021 y acumulados, la implementación de las siguientes fórmulas de acciones afirmativas para la Cámara de Diputaciones:




Para el proceso electoral en curso se aprobó lo siguiente:


En términos cuantitativos no pareciera presentarse una gran diferencia entre lo aprobado en 2020-2021 frente al 2023-2024; en ambos casos se aprobó un total de 50 fórmulas de acciones afirmativas. Sin embargo, las diferencias centrales son las siguientes:

  • Se disminuyen de 21 a 18 las fórmulas de mayoría relativa y se aumentan de 9 a 12 las de representación proporcional para personas indígenas que además ahora se llaman de “naciones mexicanas”. Los distritos se dividen en tres bloques según su concentración de población indígena: alta, media y baja. Cada bloque se divide a su vez en tres bloques según la votación obtenida por los partidos políticos.
  • Se establece un patrón de franjas 3-3-4 en las listas de representación proporcional para incluir al menos una fórmula de personas indígenas en cada franja. En el proceso electoral pasado la obligación fue incluir 5 fórmulas en los primeros diez lugares de la lista y las restantes en las siguientes 5. 
  • Se diseña una acción afirmativa genérica para los otros grupos de atención prioritaria incluyendo una fórmula para persona en situación de pobreza. En mayoría relativa distribuidas a razón de 4 fórmulas en cada uno de los bloques de baja, media y alta votación.
  • Se establece un patrón de 5 franjas en las listas de representación proporcional. Para el proceso pasado se enviaron a los primeros lugares de las listas de representación proporcional.
  • La obligación es incluir al menos una fórmula de cada grupo en cualquiera de los dos principios.
  • Se incluyen fórmulas por primera vez para el Senado de la República.

¿Cuáles son los aspectos problemáticos?

a)   Problema de regresión frente al principio de autoorganización

En términos generales se argumenta una posible violación al principio de progresividad que debe existir en materia de acciones afirmativas y derechos humanos. El acuerdo está privilegiando la flexibilidad para que los partidos políticos elijan a los grupos de atención a los que les quieran dar prioridad.  

Sobre las acciones afirmativas para personas indígenas no se justifica la disminución de las fórmulas de mayoría relativa y el aumento de las de representación proporcional. No hay una proyección sobre las ventajas y desventajas en uno y otro caso, ni como esto garantizará una progresión de lo logrado en el proceso electoral pasado en términos de la representación indígena.

A su vez, se implementa una acción afirmativa genérica para el resto de los grupos históricamente discriminados cuando ya se habían diseñado acorde a un porcentaje poblacional específico. Se observa que no se está tomando en cuenta los datos arrojados por el estudio del Colegio de México (2022),[3] quién con toda claridad señala que cada grupo tiene características sociodemográficas específicas y se diferencia en sus patrones de distribución etaria y/o en sus niveles respectivos de concentración socio-territorial. (Colmex 2022 p. 212)” y “y que no todas las categorías grupales pueden ser tratadas por igual, cual si se tratase de una misma y mono-tónica condición de discriminación o de vulneración.” (Colmex 2022 p. 352).

Además de que no se justifica por qué a las personas indígenas”, se da un tratamiento diferenciado mientras al resto de los grupos se les diluye. Se razona que hay que dar flexibilidad para que los partidos den prioridad a los grupos poblacionales de acuerdo a sus estrategias e ideologías. Lo cierto es que esto puede poner en situación de mayor discriminación a unos grupos frente a otros y que puede reducir la efectividad de las acciones lograda en el proceso electoral 2020-2021.

Siguiendo los parámetros constitucionales y lo dicho por la Sala Superior en diferentes sentencias se puede identificar una posible violación al principio de progresividad establecido en el artículo primero constitucional que establece que “todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”.

En la sentencia SUP-RAP-121/2020 se señala con claridad “que este tipo de medidas debe ser progresiva, lo que implica que debe ir en ascenso hasta alcanzar las condiciones jurídicas y fácticas que las hagan innecesarias”. También se habla de la necesidad de que “se avance ininterrumpidamente para lograr que todas las personas disfruten de sus prerrogativas constitucionales…”

Incluso, en la misma sentencia se pronuncia sobre lo que implicaría una decisión regresiva en materia de acciones afirmativas:

Además, la medida cuestionada es congruente con el principio pro persona en cuanto que la responsable tomó una decisión progresiva a partir de la información existente, ya que si hubiera reiterado la misma medida que hace tres años, o bien —como el propio impugnante lo asume—, hubiere esperado a contar con información más actualizada para tomar la decisión sobre la medida de equilibrio, como lo es el censo poblacional dos mil veinte del INEGI, equivaldría a tomar una decisión regresiva, lo que de suyo transgrediría los derechos fundamentales de las personas que conforman la comunidad indígena de nuestro país, en la medida que esa determinación fomentaría la consecución de acciones tendentes a sustentar el trato diferenciado que se pretende erradicar. Con ello se garantizaba que efectivamente fueran electas, sin dejar al libre arbitrio de los institutos políticos escoger aleatoriamente los distritos en los que las postularían.

Las acciones afirmativas deben ser evaluadas y no se señala en qué medida, producto de la evaluación se llega a esta determinación.

Como en muchos otros temas de la materia electoral nos encontramos ante dos principios que entran inevitablemente en tensión. Por una parte, el principio de progresividad y por otro, el de autoorganización de los partidos políticos.

Al respecto el INE si bien señala que “las acciones afirmativas en materia político-electoral se conciben como una herramienta correctiva y progresiva” (INE/CG527/2023, p. 50) señala que no debe entenderse la progresividad de manera cuantitativa:

Es por ello que, para el proceso electoral federal 2023-2024 y con la finalidad de que las acciones afirmativas instrumentadas sean progresivas, entendida la progresividad no sólo como el número de candidaturas reservadas, sino como un principio que garantiza efectivamente la ampliación y el alcance de los derechos humanos, se propone cambiar el diseño de las mismas de tal suerte que contribuyan a avanzar en la representación legislativa sustantiva de los grupos vulnerables al vincular la postulación con las agendas y las plataformas de los partidos políticos y reconociendo la diversidad pluricultural de toda la nación mexicana.

Sin embargo, a lo largo del documento no explica cómo la progresividad a la que hace referencia garantizará efectivamente la ampliación del alcance de los derechos humanos de estos grupos previamente beneficiados por un número concreto de fórmulas. En contraste, en varios puntos del documento se habla así de la importancia de no imponer y de flexibilizar estas acciones afirmativas para los partidos políticos.

El problema que efectivamente necesita ser considerado, fue que los partidos políticos tuvieron que incluir al menos 14 de 18 candidaturas por acciones afirmativas de representación proporcional en los primeros diez lugares de todas las listas de representación proporcional.


Como se observa, solo Morena logró que todas sus candidaturas registradas entre los primeros diez lugares de las cinco listas fueran electas. En cambio, partidos como el PRD o el PT lograron acceder a 8 y 7 escaños plurinominales respectivamente, es decir, entre una o dos curules por circunscripción. (Colmex 2022, p.191).

Si bien es cierto que debe haber un equilibrio entre el principio de progresividad en materia de derechos humanos de estos grupos históricamente discriminados y el principio de autoorganización, no se alcanza a justificar y motivar razonablemente como se alcanzarán los objetivos con esta modificación aludida.  

b)   Falta de justificación de acción afirmativa para personas en situación de pobreza

Además de que agregar un grupo poblacional para repartir el mismo número de fórmulas, cuantitativamente hablando sí implica una posible violación al principio de progresividad, de lo desarrollado en el acuerdo no se alcanza a justificar adecuadamente el por qué es necesario incorporar una acción afirmativa para personas en situación de pobreza. Las acciones afirmativas deben ser abordadas como un problema de política pública. Como el mismo Colmex lo señala respecto a las acciones de 2020-2021, el INE no parte de un diagnóstico de subrepresentación, ni aterriza el problema que se busca resolver, ni se establecen metas claras.

La Sala Superior, ha señalado que estas medidas, además de ser temporales, deben ser proporcionales, razonables y objetivas:

Este tipo de acciones se caracteriza por ser: temporal, porque constituyen un medio cuya duración se encuentra condicionada al fin que se proponen; proporcional, al exigírseles un equilibrio entre las medidas que se implementan con la acción y los resultados por conseguir, y sin que se produzca una mayor desigualdad a la que pretende eliminar; así como razonables y objetivas, ya que deben responder al interés de la colectividad a partir de una situación de injusticia para un sector determinado… (Jurisprudencia 30/2014)

No es razonable, proporcional ni objetivo implementar una sola fórmula para personas en situación de pobreza cuando en el acuerdo del INE se menciona que la mitad de la población, de acuerdo con datos del CONEVAL, se encuentra en situación de pobreza. Lo lógico sería como en el caso de las mujeres, que se implementara para la mitad de los cargos. Sin embargo esto a todas luces sería algo no razonable ni objetivo. No hay claridad sobre lo que se busca resolver con esta fórmula.

c)   El diseño no toma en cuenta los resultados del estudio del Colegio de México

En términos de la representación descriptiva (cuantitativa), el Colmex muestra con datos que las acciones afirmativas fueron exitosas en términos de su efectividad:

 


Como se observa de ambas tablas, sobre todo las acciones afirmativas 2020-2021 fueron efectivas en las fórmulas de representación proporcional. La efectividad se calcula de la proporción entre el número de diputaciones electas sobre el número de cuotas diseñadas. El principal problema se observa así en las fórmulas de mayoría relativa.

Por otro lado, se mostró que el diseño obtuvo buenos resultados en términos de la probabilidad de las personas candidatas para ser electas vía acción afirmativa con excepción de la fórmula tanto de mayoría relativa como de representación proporcional para personas con discapacidad y para personas de la diversidad sexual.

En ningún punto del acuerdo el INE toma en consideración estos resultados empíricos. 

Recomendaciones:

  • Se debe armonizar de mejor manera la tensión entre el principio de progresividad y el de autoorganización de los partidos políticos. Se observa una importante falta de motivación y de fundamentación en todo el acuerdo que requiere corregirse.
  • No se justifica, ni se proyecta por qué es razonable modificar la proporción de fórmulas para personas indígenas.
  • La fórmula de “naciones indígenas” no está diseñado pensando en la gran diversidad de estas naciones. Puede ser un término más preciso seguir hablando de personas indígenas.
  • No se justifica la acción afirmativa para personas en situación de pobreza. Tampoco cumple con los parámetros de una acción afirmativa de ser: razonable, objetiva y proporcional (Jurisprudencia 30/2014)
  • No hay metas y objetivos concretos con ninguna de las fórmulas implementadas. No hay ningún diagnóstico previo de subrepresentación ni un claro problema de subrepresentación que se busque resolver. Se debería de establecer con claridad todos estos aspectos en el acuerdo bajo análisis. 
  •  Las acciones afirmativas que se implementen deben tomar en cuenta la efectivad de las acciones afirmativas 2020-2021. Se deben reforzar, tomando en cuenta los datos del estudio del Colmex, centralmente las fórmulas de mayoría relativa de personas con discapacidad y de la diversidad sexo-genérica aumentando el número de fórmulas o pensando en que sean nominadas en distritos específicos.  

Dado que la efectivad de las fórmulas fue mayor bajo el principio de representación proporcional, parece razonable y equilibrado con el principio de autoorganización implementar franjas en las listas de representación proporcional tal como se implementó el principio de alternancia en materia de cuotas de género y paridad. Esto daría mayor espacio a los partidos políticos para situar sus candidaturas clave. Sin embargo, estas deberían estar diseñadas tomando en cuenta los datos de la efectividad y probabilidades que cada candidatura tuvo de ser electa, que desarrolla con precisión el estudio del Colmex. 

 

[1]Ver: https://www.te.gob.mx/seguimiento_expedientes/front/Home/index?buscador=INE/CG527/2023&page=21

[2]La Sala Superior ordenó al INE realizar una evaluación las acciones afirmativas 2020-2021. Dicho estudio se encomendó al Colegio de México. Disponible en:

 https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/147274/CGex202212-14-ip-22.pdf 

 [3]La Sala Superior ordenó al INE realizar una evaluación las acciones afirmativas 2020-2021. Dicho estudio se encomendó al Colegio de México. Disponible en: https://repositoriodocumental.ine.mx/xmlui/bitstream/handle/123456789/147274/CGex202212-14-ip-22.pdf

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Alejandra Tello Mendoza

Politóloga de la UNAM y especialista en justicia electoral. Es profesora investigadora de la Escuela Judicial Electoral y profesora de la Universidad Intercultural Indígena de Michoacán. @ale_tello_m 

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