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Los constantes cambios: las reformas a los sistemas electorales de los legislativos en América Latina

En América Latina, las reformas electorales se han utilizado, en su mayoría, para fortalecer los derechos de ciertos sectores de la ciudadanía, incrementar la confianza en el sistema democrático, fortalecer a los partidos políticos y/o democratizar ciertos espacios públicos. En esta región, reformar se ha convertido en la respuesta favorita de las y los tomadores de decisiones para enfrentar problemas vinculados con el funcionamiento de las instituciones, la debilidad de las organizaciones políticas y la percepción que posee la ciudadanía para con la política, como evidencia el trabajo de Flavia Freidenberg.

Estos constantes cambios al sistema electoral han provocado la atención de las y los investigadores. La literatura vinculada a los procesos reformistas se ha centrado en registrar, describir y evaluar estas modificaciones proponiendo, a su vez, nuevas correcciones. A pesar de la existencia de estudios comparados en la región, muy pocos de estos evalúan las reformas de manera temporal. El Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, un proyecto conjunto de la Secretaría para el Fortalecimiento de la Democracia de la Organización de los Estados Americanos y del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, ha llenado este vacío de conocimiento mediante la indagación, registro y evaluación de las reformas desde 1977 hasta la actualidad.

Uno de los cambios más comunes de los países de América Latina ha sido el realizado sobre los sistemas electorales de los legislativos, es decir, las reglas que definen cómo se accede y distribuye el poder en estos espacios. De acuerdo con Boix, este tipo de modificaciones buscan cambiar la manera en que se compite por los puestos de poder alterando la distribución de este. En consecuencia, la reglas que definen cómo se eligen a las y los representantes del Poder Legislativo son de vital importancia, pues la normativa puede definir los incentivos de los actores, el modo en que las organizaciones políticas compiten y qué grupos y/o sectores -raciales, territoriales, ideológicos, entre otros- tienen más probabilidades de acceder al poder.

A pesar de que cambiar el sistema electoral no es una tarea sencilla, ya que usualmente requiere de modificaciones a la Constitución, entre 1949 a la actualidad se han registrado 106 reformas al sistema electoral de los legislativos llevadas a cabo por diecinueve países de América Latina (#ObservatorioReformas). Un análisis de la frecuencia de las reformas denota que gran parte de estas se llevaron a cabo en la década de 1990, en la que los países modificaron hasta en 30 oportunidades el sistema electoral de sus Cámaras o Congresos (28.30% del total). El segundo periodo con mayor número de reformas fue la última década (2010-2020), en la cual se llevaron a cabo 24 cambios (22.64%) (#ObservatorioReformas).

La evaluación de estos datos concuerda con lo señalado por Flavia Freidenberg en su análisis sobre las reformas electorales en América Latina. Reformar se ha convertido en la respuesta inmediata de las y los tomadores de decisión ante las demandas de la ciudadanía, pero también en una respuesta a los intereses de las élites políticas que utilizan las reglas como un espacio para maximizar el poder. A diferencia de Europa, que ha sido mucho más conservadora en el cambio de las reglas de juego, la frecuencia de las reformas en América Latina parece indicar que estos cambios se han realizado de manera constante, apresurada y con extrema reiteración.

En específico, los países que más veces han reformado su sistema electoral legislativo durante el periodo estudiado (desde 1977 hasta la actualidad) son Ecuador (trece cambios), México (once) y Perú (diez). Tras estos, se encuentran los países de Colombia (nueve modificaciones), Bolivia (siete), Argentina (seis), Guatemala, Honduras y Panamá (todos con cinco cambios. Brasil, Chile, El Salvador, Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Venezuela comparten el mismo número de modificaciones (cuatro cambios). Finalmente, los países con el menor número de reformas son Uruguay (tres), Costa Rica y Haití (dos cada uno).

Este recuento del número de reformas realizadas por los países de la región evidencia la existencia de posturas extremas. Los países con un mayor número de reformas a los legislativos han ejecutado estos cambios con extrema regularidad. Por ejemplo, en promedio, el sistema electoral ecuatoriano del legislativo se ha reformado aproximadamente cada tres años, mientras que en Perú estas modificaciones se han realizado cada cuatro años. En contraste, los sistemas electorales más estables, Haití y Costa Rica, sólo cambiaron dos veces su legislación. En detalle, el sistema electoral haitiano fue reformado en 2011 y 2013. Por su parte, las reformas realizadas al sistema electoral del legislativo de Costa Rica se produjeron en 1949 y 1998, lo que supone un intervalo de 49 años.

A la frecuencia de estos cambios se le suma el hecho de que no se trata de alteraciones menores de las reglas de juego. Las reformas al sistema electoral de los legislativos de América Latina han afectado distintas dimensiones de estos sistemas. Estos cambios incluyen al principio de representación, la fórmula electoral, el número de miembros de la cámara, el número de distritos electorales, la estructura del voto, el número de años de mandato, la posibilidad de reelección, la existencia de una barrera legal y la revocatoria en el Legislativo.

En el caso del principio de representación, sólo tres países han modificado esta dimensión en su Cámara Baja (Bolivia, Chile y Ecuador) y dos en la Cámara Alta (Bolivia y México). Por su parte, la fórmula electoral es la dimensión que ha sufrido el mayor número de reformas: siete países modificaron este criterio para la Cámara Baja (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Nicaragua y Uruguay) y cuatro para la Cámara Alta (Bolivia, Chile, Colombia y México). Bajo este punto, es preciso resaltar a Ecuador como el país con modificaciones más drásticas y concentradas en una sola dimensión del sistema electoral. Las trece reformas a su sistema electoral han producido que este país cambie de fórmula electoral hasta en siete ocasiones. Así, los asambleístas ecuatorianos fueron elegidos usando el cociente o residuo electoral, la mayoría relativa, el sistema D’Hondt, el cociente imperiali corregido, el factor ponderado, el método Hare y, finalmente, en 2019, el método Webster.

Al igual que la fórmula electoral, el número de integrantes de cada Cámara ha sido cambiado con frecuencia. En el periodo analizado, desde 1977 hasta la actualidad, sólo siete de 19 países (Bolivia, Brasil, Haití, Panamá, Paraguay, Uruguay y Venezuela) no han modificado el número de representantes en la Cámara Baja. Por su parte, la composición de la Cámara Alta sí se reformó para los países de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia y México. Con respecto al número de distritos electorales, estos se han reformado en ocho ocasiones para las Cámaras Bajas (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador, México, Nicaragua, Perú y República Dominicana) y en cinco oportunidades para las Cámaras Altas (Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, México).

La estructura del voto ha sufrido similares modificaciones que la fórmula electoral. En este caso, once países modificaron la composición de las listas para las Cámaras Bajas y sólo Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, Haití, Nicaragua, Panamá y Venezuela no cambiaron este criterio. En las Cámaras Altas, sólo Bolivia y Colombia modificaron esta dimensión. En contraste, el mandato de los representantes (número de años en el cargo) es una de las dimensiones con menor variación pues sólo Bolivia, Brasil, Ecuador, Guatemala y Nicaragua efectuaron reformas para cambiar este apartado en la Cámara Baja. En la Cámara Alta, el único país que cambió el mandato de sus representantes es Colombia.

Otro aspecto que se ha mantenido relativamente estable dentro de los sistemas electorales del Legislativo es la posibilidad de reelección por parte de los representantes. De los países de la región, sólo cuatro (Ecuador, México, Perú y Venezuela) cambiaron las condiciones para que miembros de la Cámara Baja se reelijan. Para la Cámara Alta, sólo Chile y México han reformado este apartado.

En cambio, la barrera legal es un aspecto del sistema electoral que sí presenta cambios moderados en la región; siete países (Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, México, Perú y República Dominicana) han realizado reformas para la Cámara Baja y sólo dos (Colombia y México) para la Cámara Alta. Finalmente, la última dimensión, la revocatoria de miembros del Legislativo, sólo se introdujo en cinco países (Bolivia, Colombia, Ecuador, Honduras y Venezuela).

Estos constantes cambios a las reglas del sistema electoral y a las dimensiones del mismo sólo fomentan incertidumbre sobre cómo se eligen los cargos y la forma en que las organizaciones políticas y la ciudadanía participan. Sin reglas claras ni estabilidad de cómo se eligen a las y los representantes existe poca posibilidad de crear instituciones fuertes que produzcan resultados predecibles y que permitan, a su vez, un grado de gobernabilidad. Reformar debería ser un proceso producto de un análisis exhaustivo, pero la frecuencia de estos cambios en América Latina parece indicar lo contrario.


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Cristhian Jaramillo

(PUCP) de Perú. Maestrante en la London School of Economics and Social Sciences. Integrante del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y la Organización de los Estados Americanos. Sus líneas de investigación están centradas en partidos políticos, reformas electorales y políticas y elecciones en América Latina.

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