Marco de referencia

El Proceso Electoral Federal y Concurrente 2020-2021 de los Estados Unidos Mexicanos, cuya jornada electoral se desarrolló el pasado 6 de junio de 2021, es –por su magnitud y alcance– el más grande en la historia de ese país. Por su magnitud, los datos son claros: un padrón electoral de 93,676,029 ciudadanos y ciudadanas; 162,896 casillas electorales en todo el territorio nacional; aproximadamente un millón y medio de funcionarios electorales; más de 21,300 cargos de elección popular –incluidos los 500 escaños de la Cámara de Diputados– y 15 gubernaciones.

Por su alcance, las elecciones tienen una marcada relevancia en razón de que afinan el funcionamiento del llamado sistema nacional de elecciones e implementan un conjunto de reformas normativas y reglamentarias que apuntan a generar condiciones de equidad en la competencia y a aumentar los grados de inclusión de segmentos de población en condiciones de subrepresentación política. Las innovaciones se concentran en mejorar la equidad en la competencia e introducir ciertas mejoras de orden técnico en el proceso y la contienda electoral, destacando las siguientes: i) implementación de la Declaración 3 de 3 contra la violencia política de género, que establece como requisitos para aspirar a una candidatura al Congreso federal no haber sido condenado por violencia familiar o doméstica, no haber sido condenado por delitos sexuales o contra la libertad sexual y no tener registro de deudas por pensión alimenticia; ii) medidas para fortalecer la equidad, conocidas coloquialmente como cancha pareja, mediante la implementación de regulaciones sobre el uso de programas sociales, propaganda gubernamental y de servicios públicos; iii) establecimiento de la opción de voto por internet para votantes en el exterior; iv) implementación, por primera vez, de la reelección consecutiva de diputaciones federales; y v) votación de privados de libertad sin sentencia firme, que se aplicó a modo de prueba piloto en cinco centros penitenciarios federales.

Desde la óptica de inclusión, se reforzó la aplicación de normas en materia de género y se aumentó el alcance de los criterios para propiciar representación de segmentos poblacionales con limitado acceso al poder. Destacan: i) ampliación del principio de paridad de género vigente desde 2014, mediante la obligación de los partidos políticos de aplicarlo en las elecciones unipersonales en al menos ocho de las quince gobernaciones (paridad horizontal); ii) acción afirmativa para la postulación de candidaturas indígenas en veintiuno de los 300 distritos uninominales; iii) inclusión de afrosdescendientes mediante la postulación de tres fórmulas de candidaturas en cualquiera de los 300 distritos de mayoría y una candidatura en cualquiera de las cinco listas de representación proporcional, ubicando la candidatura en los diez primeros lugares de la lista seleccionada; iv) inclusión de personas con discapacidad en seis fórmulas de candidaturas en cualquiera de los 300 distritos de mayoría y otras dos en los primeros diez lugares de representación proporcional; v) inclusión de personas de la diversidad sexual mediante la postulación de dos candidaturas de mayoría y una de representación proporcional, también dentro de los diez primeros lugares de una lista. En los casos de pueblos indígenas, afrodescendientes y personas con discapacidad, aplica además el principio de equidad de género.

Estas características endógenas sumaban condiciones políticas, de seguridad y de salud pública complejas que influían tanto en la administración de las elecciones como en la competencia electoral, demandando un acompañamiento independiente –observación electoral nacional e internacional– y robusto. El presente artículo reflexiona, precisamente, sobre el papel de la observación sistemática de elecciones desarrolladas en contextos complejos y altamente polarizados como el proceso electoral mexicano 2021, analizando sus rasgos predominantes y explorando la forma en que la observación responde a los mismos, a la vez que valora su pertinencia, relevancia y valor agregado.

El contexto del proceso electoral mexicano 2021

Como se ha indicado, el proceso electoral 2021 estuvo determinado por factores endógenos –aplicación de reformas normativas y reglamentarias, y gestión de su alcance y magnitud– y exógenos referidos –al menos– a cinco factores clave: impacto del COVID-19 y las respuestas de política pública con que fue gestionado, polarización política, desinformación, violencia delictiva y crimen organizado, y complejas relaciones interinstitucionales.

La influencia del COVID-19 fue acorde a la evolución de la crisis de salud y del plan nacional de vacunación. Obligó al INE a realizar las previsiones (protocolos) biosanitarios pertinentes y acordes con la experiencia comparada, lo que implicó efectos presupuestarios, logísticos, informacionales y de coordinación interinstitucional para prevenir que las respuestas a la pandemia tuvieran efectos no deseados sobre la organización y la contienda electoral. La expansión del programa de vacunación y la reducción de la tasa de contagio generaron condiciones para que la jornada electoral se desarrollara de una manera efectiva y con una nota positiva en participación electoral.

La polarización política en torno al proyecto de la cuarta transformación, impulsada por el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, tuvo una presencia continuada y creciente a lo largo del proceso electoral. Implicó un debate continuo sobre la gestión de la pandemia, el uso de los recursos del Estado, la austeridad republicana y sus efectos sobre el presupuesto de las elecciones, particularmente en el contexto de costos crecientes para la gestión del COVID-19. Pero, más allá del tono de la elección, convirtió al INE y su desempeño en objeto de debate y sujeto de contradicción, lo que se reflejó –por un lado– en el embate constante de diversos funcionarios y líderes vinculados al gobierno federal, a Morena y sus aliados políticos y sociales, y –por el otro– en las respuestas públicas de algunos miembros del Consejo General del Instituto. Además, introdujo la narrativa del fraude, que alimentó fantasmas del pasado en torno a la integridad de las elecciones, fenómeno largamente superado si se analiza el desempeño previo y presente de las autoridades electorales.

Un entorno polarizado es espacio propicio para la difusión de narrativas que buscan configurar o afectar las preferencias electorales y la confianza en las elecciones. El uso de estrategias de desinformación, recurso político cada vez más usado, alimentó visiones distorsionadas sobre los actores en contienda y sobre la autoridad electoral. La construcción de narrativas alternas o verdades particulares, vendidas con pretención de veracidad, tuvo presencia en el proceso electoral y demandó una acción comunicacional consistente de parte del INE y otros actores institucionales, políticos y sociales interesados en proteger la integridad de las elecciones. La combinación de polarización y desinformación constituyó un eje que pudo haber derivado en escenarios de confrontación violenta, fenómeno que finalmente no se presentó.

Siendo la violencia delictiva y la expansión del crimen organizado un fenómeno creciente en México, la preocupación por la forma en que pueden distorsionar las elecciones, afectando la organización y el ejercicio libre del voto de la ciudadanía, y condicionando la contienda electoral por la vía del uso de la violencia y la filtración de dineros ilícitos para favorecer o inhibir determinadas candidaturas, se configura como un factor prioritario. Si bien su incidencia tiene un fuerte énfasis local –a nivel municipal y en algunas entidades federativas– más que federal, requiere ser contemplado como un factor de relevancia para garantizar la integridad de las elecciones, actuando de manera preventiva, para contener anticipadamente sus potenciales efectos, y de control activo para garantizar la seguridad de la jornada electoral.

Desde la perspectiva de generar condiciones presupuestarias, organizacionales, técnicas y de seguridad para la integridad de una elección, se requieren marcos de coordinación interinstitucional coherentes y efectivos, factor que tuvo un comportamiento dual durante el proceso electoral 2021: por un lado, el uso de narrativas orientadas a calificar a la autoridad electoral como un problema e identificarla como actor político interesado, generó un contexto de tensiones continuas que pudo tener efectos sobre la confianza ciudadana en las elecciones; por otro, en términos prácticos, en materia de salud y seguridad, el intercambio de información fluyó y la coordinación fue efectiva.

Frente a este entorno, la existencia de voces independientes que acompañen el proceso se constituyó en un imperativo político. El INE y el régimen electoral mexicano, tradicionalmente abierto a la verificación independiente de las condiciones normativas, políticas y técnicas en las cuales se desarrollan las elecciones, generó las condiciones para que múltiples esfuerzos de acompañamiento y observación sistemática realizaran contribuciones independientes para verificar el correcto desarrollo técnico procedimental de las elecciones y generar alertas tempranas sobre las distorsiones políticas que podían afectar las elecciones del 2021.

Una observación electoral comprometida

La observación electoral es una herramienta que contribuye a la integridad de los procesos electorales partiendo de una lectura estratégica de los desafíos que una elección presenta en un contexto específico. A partir de un análisis de riesgos, amenazas y vulnerabilidades, construye enfoques y metodologías orientadas a producir información basada en evidencia para emitir una valoración informada sobre la integridad con que una elección se desarrolla. Como forma cualitativa de participación política, puede ser integral, abordando todas las dimensiones de las elecciones o enfocada cuando prioriza alguna de ellas; acompañar todo el proceso, mirando las condiciones de desarrollo, o enfocarse en la jornada electoral; ser de orden cualitativo, y/o cuantitativo cuando incorpora herramientas de verificación de resultados electorales, como los conteos rápidos; ceñirse a aspectos técnicos y/o puede asumir miradas sobre la dimensión política; ser ejecutada por organizaciones especializadas o por otras que, no siendo especializadas, tienen competencias relevantes para valorar una determinada condición o factor que influye en las elecciones; y ser ejecutada por actores nacionales –doméstica– o externos –internacional–. Generacionalmente, surge para reducir las posibilidades de fraude electoral durante la primera fase del proceso de democratización, evoluciona hacia enfoques más comprensivos para generar transparencia, contribuir a la equidad y competitivad de los procesos electorales e, incluso, contribuir al mejor desarrollo de las elecciones con aportes concretos de orden técnico y político.

Durante el presente proceso electoral mexicano, la observación tuvo un alcance plural y diverso en enfoques y resultados. A través del Fondo de Apoyo a la Observación Electoral, financió múltiples iniciativas de la sociedad civil organizada, la mayor parte enfocadas a observar aspectos específicos de las elecciones, varias de ellas vinculadas al ejercicio de derechos políticos de grupos o segmentos específicos, así como a la aplicación de innovaciones normativas y reglamentarias, abordando temas como la violencia política de género, la participación de la juventud y las condiciones para el ejercicio del voto en las prisiones, para citar algunos temas. Los enfoques buscan generar información basada en evidencia, proveyendo información relevante sobre el desempeño de las autoridades electorales, los partidos en contienda y el comportamiento de los factores objetivos y subjetivos exógenos que condicionan la integridad electoral. Es un ejercicio de verificación independiente que busca no solo auditar –mirada externa– sino contribuir a mejorar desempeños y generar condiciones para aprendizajes políticos e institucionales que permitan garantizar derechos políticos e integridad de las elecciones.

Por su parte, las misiones internacionales de visitantes extranjeros apuntaron a fines y enfoques más generales y de orden político. Hubo una gran pluralidad de misiones, desde tradicionales como las organizadas por la Organización de los Estados Americanos (OEA) –que desplegó un grupo de observadores para verificar la jornada electoral, además de emitir valoraciones generales sobre las condiciones del proceso– y las de la Unión Interamericana de Organismos Electorales que organiza la visita de magistrados y magistradas electorales de las Américas para acompañar la jornada de las elecciones enfocándose en aspectos técnicos relevantes para garantizar el ejercicio del voto, hasta otras implementadas por organismos no especializados como COPPPAL y el Mercosur, que estuvieron para la jornada del 6 de junio.

También se presentaron algunas misiones de alcance cualitativo que acompañaron el proceso en su conjunto, como la organizada por el Delian Project, con expertos y expertas electorales de Norte América, y la del IIDH/CAPEL, integrada por expertos y expertas latinoamericanas. En ambos casos, la novedad devino de que –no obstante ser misiones pequeñas– analizaron el proceso electoral en su conjunto con miradas tanto políticas como técnicas, emitiendo informes de proceso y de balance final. Ambas misiones pusieron énfasis en las innovaciones normativas y administrativas, así com4o en valorar y realizar ejercicios de alerta temprana sobre la forma en que los desafíos contextuales afectaban las elecciones y podían amenazar su confianza y legitimidad. Sus principales preocupaciones giraron en torno a los impactos de la violencia y el crimen organizado, la acentuada polarización y los peligros derivados de introducir narrativas de fraude sobre los avances obtenidos en materia de confianza ciudadana en las elecciones.

Con despliegues y aproximaciones mixtas derivadas del impacto del COVID-19, las misiones realizaron visitas virtuales previas y presenciales para la jornada electoral; las previas apuntaron a conocer las condiciones de desarrollo del proceso, y la presencial, a testificar el desempeño del aparato administrativo y su efectividad durante la jornada electoral. Por su tamaño, su observación no puede ser considerada representativa de la situación en todo el territorio mexicano, pero realizaron aportes específicos y relevantes de carácter cualitativo, como los llamados a prevenir la violencia en todas sus expresiones o a reducir las narrativas de confrontación derivadas de la polarización.

A modo de conclusión

La observación electoral es una forma de participación política activa y responsable que ha demostrado capacidad técnica –producir información basada en evidencia–, política –equidistancia de los actores en contienda y de las autoridades electorales– y ética –capacidad para actuar con integridad en contextos complejos–, contribuyendo decididamente a la integridad de las elecciones. México 2021 no ha sido la excepción y la experiencia desarrollada en estas elecciones demostró que su valor agregado va más allá de los aportes puntuales o especializados que pueda brindar.

Efectivamente, en un contexto de polarización y uso de narrativas de exclusión, generación de desinformación y tensiones institucionales y políticas fuertes, la observación internacional y nacional generó información y narrativas para mitigar los efectos distorsionantes que estos factores pudieran haber tenido sobre las elecciones. La protección de la confianza en las elecciones y en las autoridades electorales, sin que esto implicara renunciar a la crítica productiva de aquellos desempeños insuficientes que éstas pudieran haber tenido, se convirtió en un objetivo principal para la sociedad mexicana y la comunidad internacional, en el entendido de que la defensa de la integridad y confianza de las elecciones es una condición necesaria de gobernabilidad y una contribución a evitar regresiones y amenazas a la democracia.

Poniendo el foco sobre algunos elementos clave para que la observación electoral sea una herramienta cada vez más efectiva, las elecciones 2021 nos mostraron que:

• La observación de la jornada electoral sigue siendo importante, pero cada vez más insuficiente, en parte por los avances técnicos y procedimentales del INE, y en parte porque cada vez es más evidente que los factores que condicionan las elecciones son de proceso y no del día DE;
  
  
• Se requiere acompañar el proceso electoral en su conjunto y no solo el período de la contienda y/o la jornada electoral. Si bien esto plantea el problema de disposición de recursos, no oculta su pertinencia y necesidad. Las mayores amenazas y riesgos de las elecciones son casi siempre factores acumulados a lo largo del tiempo, como pueden ser los efectos distorsionantes del crimen organizado y el uso de estrategias de desinformación. Una observación que arranque de manera tardía tendrá efectos de auditoría ex post, pero poca influencia en la mitigación de estas distorsiones;
  
  
• Las organizaciones deben aumentar sus capacidades de análisis estratégico, de desarrollo de nuevas competencias e innovación metodológica para poder abordar los efectos de fenómenos complejos como la violencia, el financiamiento ilícito o la desinformación; y
  
  
• Se requiere aumentar también las capacidades de articulación, propiciando abordajes más sistémicos de acompañamiento electoral, particularmente por la magnitud del territorio y el alcance creciente de las elecciones mexicanas. Esa articulación puede ser de alcance horizontal –entre organizaciones nacionales– y vertical –entre actores nacionales e internacionales–.

La observación electoral, nacional e internacional, tiene un papel clave para garantizar la integridad de las elecciones y la pervivencia de la democracia. De igual modo que los desafíos de la democracia evolucionan, los conceptos, enfoques, metodologías y, eventualmente, los modelos organizacionales de la observación sistemática también deben evolucionar. Tenemos aquí, entonces, un área relevante para la reflexión y aprendizaje colectivo.