En las últimas décadas, distintos presidentes latinoamericanos han intentado extender sus mandatos a través de reformas constitucionales. Sólo desde 1993, la mitad de los países de la región han introducido o ampliado la posibilidad de la reelección presidencial. Como evidencia la base de datos del Observatorio de Reformas Políticas en América Latina, que recolecta información desde 1978 entre los estados latinoamericanos en donde se llevó a cabo una reforma para permitir la reelección del presidente, se encuentran: Ecuador (2008), Bolivia (2009), Nicaragua (2011) y Honduras (2015). En este sentido, no debería sorprender que en los últimos años estos países hayan sido criticados por organizaciones internacionales debido al deterioro de la calidad de la democracia. En consecuencia, cabe preguntarse: ¿es esta una crítica realmente justificada?

En respuesta a la pregunta planteada habría que empezar diciendo que existen fuertes argumentos a favor y en contra de la reelección de las personas que ejercen las presidencias. La reelección no siempre ha tenido mala fama como la que tiene hoy. De hecho, limitar la reelección a uno o dos períodos puede socavar algunas dimensiones democráticas claves. Por ejemplo, los límites de mandato no permiten que las y los votantes mantengan en el cargo a personas competentes, y a su vez estos presidentes/as no tienen incentivos para cumplir con las demandas de los votantes. Esto significa que la política se vuelve menos sensible a las demandas de la ciudadanía. En este sentido, las y los presidentes que no son elegibles para postularse para otro mandato se vuelven parcialmente impredecibles porque los votantes ya no pueden castigarlos en las próximas elecciones. Por lo tanto, la posibilidad de reelección es un mecanismo importante a través del cual las y los presidentes deberían poder rendir cuentas y responder ante sus electores. Debido a que los límites del mandato interfieren fundamentalmente con la relación entre la ciudadanía y las y los políticos, se consideran un instrumento poco efectivo que daña la rendición de cuentas en materia electoral, por lo que en su lugar se deben buscar reformas institucionales alternativas.

La rendición de cuentas en la política es sin duda una dimensión democrática clave, pero las y los defensores de los límites de mandato subrayan que la reelección también daña el proceso democrático de otras maneras incluso más fundamentales. En primer lugar, la responsabilidad de las y los políticos electos ante las y los ciudadanos no es la única forma de responsabilidad política que las democracias deberían cultivar. La democracia representativa también requiere un equilibrio entre los poderes del Estado y los límites al ejercicio del poder. Sin embargo, la reelección consecutiva de presidentes/as desequilibra el poder del Ejecutivo a expensas de otras instituciones representativas. Aún más preocupante, la reelección consecutiva tiende a sofocar la competencia política democrática en las elecciones porque las personas en ejercicio de la presidencia pueden desplegar recursos importantes (como redes clientelares, control de los medios de comunicación, abuso de recursos estatales para su reelección, entre otros) que no están disponibles para la oposición política.

Para juzgar cuál de las dos perspectivas es más apropiada, nuestro análisis recientemente publicado en la revista académica Government and Opposition (The Democratic Cost of Consecutive Reelection and Presidential Term-Limit Evasion in Latin America) examina el efecto de los cambios permisivos de la reelección utilizando el método de control sintético (synthetic control method).^[1] Este método indaga sobre cómo sería la situación en un país en particular si no se implementaran reformas de reelección. En otras palabras, crea una realidad alternativa (contrafactual) a través de la estimación de los valores medios de la democracia en los Estados en cuestión a partir de datos de países donde no se han llevado a cabo estas reformas, pero que eran los más similares en relación a otras variables relevantes. En este sentido, elegimos 18 países latinoamericanos en nuestro modelo estadístico que abarca los años entre 1983 y 2018, es decir, el período posterior a la tercera ola de democratización. Nuestros resultados revelaron que en la gran mayoría de los países la ausencia de reformas conllevaría a un mayor grado de democracia. Por consiguiente, la posibilidad de reelección está socavando así la calidad de la democracia, y los mayores descensos se produjeron después de la introducción de esta reforma constitucional en cuatro países: Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Venezuela.

La segunda pregunta que examinamos fue si la posibilidad de reelección por sí sola disminuía o incrementaba el nivel de la democracia. Esta vez en nuestro análisis tomamos como punto de partida el año 1945. Estos resultados también mostraron una relación negativa entre la posibilidad de reelección del presidente y el nivel de democracia liberal y de las diferentes dimensiones de rendición de cuentas en materia política.

La ventaja sobre la oposición (incumbency advantage) para los presidentes es enorme en América Latina y les brinda una gran posibilidad de ganar. Todos los presidentes que durante los últimos 30 años fueron elegibles para postularse para la reelección consecutiva lo hicieron. La única excepción fue Néstor Kirchner quien optó por no postularse como candidato en 2007 porque su esposa sí lo hizo. Asimismo, Argentina también está involucrada en otra excepción reeleccionista: presenta a uno de los dos presidentes latinoamericanos en ejercicio que se postuló para una reelección consecutiva y perdió. El consuelo para Macri podría ser que el otro presidente que no logró ser reelecto, Hipólito Mejía en República Dominicana, no solo se postuló a la reelección, sino que la magnitud de su desgracia es aún mayor teniendo en cuenta que manipularon las normas constitucionales dominicanas para permitirle tal reelección. Esto convierte a Mejía en el único presidente que impulsó una reforma hacia la reelección consecutiva, pero que no cosechó los beneficios de la misma. Por otro lado, Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori, Hugo Chávez, Evo Morales, Daniel Ortega, Juan Orlando Hernández, Rafael Correa, Carlos Menem y Álvaro Uribe escaparon todos de tan trágica humillación (en algunos casos pudo haberse presentado una humillación diferente después de que algunos partieron a sus respectivos exilios en Japón, México o Bélgica, o bien en celdas de prisión en Tegucigalpa o Lima). Ser presidente latinoamericano es un trabajo peligroso, especialmente, si se ocupa por un largo tiempo.

A pesar del balance general negativo en la historia de América Latina, la fiesta reeleccionista no parece terminar en todo el continente. En 2021, otro país con una fuerte tradición de límites de mandato, se apartó de dicha tradición para permitir una reelección consecutiva. En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de El Salvador -repleta de jueces nominados por el presidente Nayib Bukele- resolvió que este es elegible para postularse por un período presidencial consecutivo en 2024. Evidentemente, esto no es un buen augurio para el futuro de la democracia salvadoreña ya que tiene el potencial de desequilibrar los sistemas de pesos y contrapesos a favor del presidente, debilitar a la oposición y concentrar más poder en el Ejecutivo.

Además, si la historia sirve de guía, este tipo de reforma puede abrir el camino para un largo gobierno personalista. Una sola prórroga no es suficiente para la mayoría de los presidentes/as latinoamericanos. Estos presidentes son reincidentes. Estos han intentado, y por lo general, han conseguido con éxito postularse para otra reelección. Aunque las Cortes pudieron bloquear los intentos de re-reelección de Carlos Menem en Argentina o Álvaro Uribe en Colombia, la falta de independencia judicial en Perú fue responsable de permitir la segunda reelección consecutiva de Alberto Fujimori en el 2000 (abriendo el camino para su posterior expulsión infame). Asimismo, la ola más reciente de presidentes “bolivarianos” exhibe estas tendencias reincidentes (Rafael Correa en Ecuador es la excepción, aunque seguramente se arrepintió después). El presidente autoritario nicaragüense Daniel Ortega no respetó la prórroga inicial de un mandato instituida con dudosa legalidad en 2009 y eliminó todos los límites de mandato en 2014. Ni Hugo Chávez en Venezuela ni Evo Morales en Bolivia sostuvieron el límite de dos mandatos consagrado en sus propias constituciones, pese a que fueron redactadas por ellos mismos (ni Bolivia ni Venezuela permitían reelecciones consecutivas antes de la vigencia de estas constituciones). Chávez ganó un referéndum en 2009 para permitirse otra reelección después de perder un referéndum similar dos años antes. A pesar de tener consecuencias devastadoras para la democracia, la decisión disfrutó al menos de cierto nivel de legitimidad popular. Morales siguió a Chávez al perder el referéndum sobre su reelección, pero le faltó la decencia para respetar los resultados o para pedir a la ciudadanía que “enmendaran su error”. Por consiguiente, el intento de re-reelección de Morales en 2019 allanó el camino para su destitución forzosa y las trágicas consecuencias para la democracia boliviana.

Los intentos de cambio permisivos de reelección han desestabilizado la democracia de maneras incluso menos predecibles. Esto se debe a que tales reformas a menudo son cuestionadas ferozmente por la oposición. La evasión del límite de mandato por parte de Paz Estenssoro en Bolivia desencadenó su temprana destitución del cargo por un golpe de Estado y llevó al país a casi dos décadas de gobierno militar. El golpe militar de 2009 contra el presidente Manuel Zelaya en Honduras también se llevó a cabo bajo el pretexto de que Zelaya intentó evadir el límite de su mandato. Además de los efectos estructurales predecibles, tales reformas pueden tener consecuencias desestabilizadoras no deseadas porque afectan los resultados democráticos de tal manera que la mera introducción (o el intento de introducir) la reelección consecutiva desencadena una sucesión de eventos que conduce a graves crisis políticas. En general, los efectos antidemocráticos de las reformas permisivas de reelección no son repentinos, sino que aparecen gradualmente. El costo democrático de la fiesta reeleccionista en América Latina ha sido muy alto y, lamentablemente, sus cuotas aún deberán pagarse en el futuro.

^[1] Este estudio está disponible en: https://www.cambridge.org/core/journals/government-and-opposition/article/democratic-cost-of-consecutive-reelection-and-presidential-termlimit-evasion-in-latin-america/C0C64BD72EC4C7D1BBE0BE07CB0C67CC