Las democracias constitucionales son regímenes políticos donde el poder es ejercido por el pueblo de forma indirecta, a través de autoridades electas, pero que están sujetas a limitaciones constitucionales que permite a las y los ciudadanos ejercer plenamente sus derechos y libertades. Para que esto sea posible es necesario que se respeten los principios constitucionales de separación de poderes y estado de derecho. Nadie puede estar por encima de la Constitución ni de la ley, por muy poderoso que sea, por mucha legitimidad o popularidad que presuma. 

Sobre el proceso legislativo 

El proceso de creación y modificación de las leyes debe estar normado por una serie de disposiciones que impidan que existan arbitrariedades y que se respeten todas las etapas indispensables para su debido conocimiento, difusión, análisis, deliberación y sanción. 

El marco jurídico que regula el proceso legislativo en México es muy claro y preciso, ha sido modificado muy superficialmente en cuanto a procedimientos específicos a nivel reglamentario pues ha sido de los pocos artículos constitucionales que se han mantenido prácticamente intactos desde principios del siglo XX (salvo un decreto de Álvaro Obregón en 1923 para que el ejecutivo no pueda hacer observaciones a la resoluciones del congreso cuando ejercían de cuerpo electoral o jurado, y una reforma constitucional en 2011 para introducir un mecanismo que evitara el veto de bolsillo ejercido por varios presidentes de manera informal). 

No obstante, la creación de los reglamentos de las cámaras de diputados y de senadores aprobados en 2010 sentaron las bases para que los procedimientos internos de ambas cámaras brindaran certeza en un contexto de pluralidad democrática. Los reglamentos fueron el resultado de un largo proceso de negociación entre todos los partidos políticos. El de la Cámara de Diputados fue aprobado con el 95% de los votos el 15 de diciembre de 2010 y, por lo tanto, gozaba de amplia legitimidad por las y los legisladores. Había una especie de pacto de que en ese nuevo contexto de pluralidad las nuevas normas internas garantizarían que no hubiera abusos de poder al interior de la cámara y se privilegiaría el diálogo y la negociación entre las fuerzas políticas. 

El procedimiento legislativo, como sostiene Garita Alonso, es una “serie ordenada de actos que deben realizar los órganos del gobierno facultados para ello, a fin de reformar, adicionar, derogar, abrogar, elaborar, aprobar o expedir una ley o decreto”. De acuerdo con la práctica parlamentaria ordinaria, dicho procedimiento comprende las etapas de a) iniciativa; b) discusión; c) aprobación o rechazo; d) sanción, promulgación y publicación; e) inicio de vigencia. En el texto constitucional se prevé no solo la discusión sucesiva en las cámaras sino que se obliga a observar la ley del congreso y sus reglamentos, conforme al artículo 72 de la Constitución. 

Si bien no existen principios explícitamente enunciados en la Constitución para la aprobación de las leyes o reformas, se infiere del marco legal vigente que dicho proceso debe cumplir con cada una de sus etapas y estrictos estándares de calidad democrática para que haya pluralidad en su análisis, apertura informativa y participación del público, y cumplimiento de las reglas internas. Un buen procedimiento legislativo debe permitir que todas las personas integrantes del poder legislativo y la sociedad misma tengan la oportunidad de conocer el proyecto, suficiente tiempo para su análisis, recibir retroalimentación del público y de personas interesadas o expertas, participar en las distintas etapas de la discusión y que la voz y el voto de los legisladores sean respetados. Cuando el procedimiento no cumple con estos mínimos estándares, el pacto fundamental del modelo de representación política se quiebra, como lo documentaron las y los expertos. 

El “plan B”, un ejemplo de violaciones al proceso legislativo

¿Qué es lo que ha sucedido y por qué la Suprema Corte de Justicia ha invalidado varias reformas legales que no cumplieron con dichos estándares? La Corte ya ha resuelto desde hace varios años con base en un criterio en el que argumenta que “El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria, en condiciones de libertad e igualdad… es necesario que se respeten los cauces que permitan tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias, expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública…” (Tesis jurisprudencial 37/2009). 

Tomemos como ejemplo de mala práctica legislativa los dos decretos en materia de reforma electoral promovidos y publicados por el Presidente López Obrador. El apresuramiento para su aprobación y la sumisión de los grupos parlamentarios mayoritarios para imponer dichos proyectos hizo que se violara la Constitución, la ley y sus reglamentos camarales, que se atropellaran los principios de delibración democrática y que se cancelara la razón y el debate. 

El primero de los decretos, del 27 de diciembre de 2022 (Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas conocido como “paquete 1”) sobre el que la Corte recibió 7 acciones de inconstitucionalidad promovidas por el PRI, PAN, PRD, MC, senadores y diputados federales, y 161 controversias constitucionales presentadas por municipios, poderes legislativos y ejecutivos locales, y por el propio Instituto Nacional Electoral. El segundo, del 2 de marzo de 2023 (Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y se expide la Ley General de los Medios de Impugnación en Materia Electoral, o “paquete 2”) sobre el que se recibieron 8 acciones de inconstitucionalidad promovidas por los partidos políticos de oposición y por el INAI, así como 12 acciones de inconstitucionalidad promovidas por el INE y otras autoridades electorales locales. 

Sobre el primer paquete, el 8 de mayo de 2023 se declaró la invalidez total del decreto por mayoría de 9 de 11 votos del pleno de la Suprema Corte (Comunicado SCJN 161/2023) bajo el siguiente razonamiento: hubo claras violaciones al principio de deliberación informada y democrática, así como a los derechos que asisten a las minorías parlamentarias ya que hubo falta de publicidad de las iniciativas en la gaceta parlamentaria, no se siguieron los criterios para el trámite como se establece en los reglamentos, no hubo justificación para calificar las iniciativas como de urgente y obvia resolución que llevó a dispensar los trámites legislativos. La Corte informó que lo hizo con un mismo criterio aplicado “desde hace más de 15 años (2008) y en más de 30 ocasiones”, y que “el procedimiento legislativo definido en la Ley Fundamental es la base del régimen democrático y no un mero formalismo, ya que exige que el órgano legislativo observe y proteja los principios de legalidad, representatividad y democracia deliberativa” (Comunicado SCJN 161/2023). 

Por su parte, el segundo paquete de reformas también fue declarado inválido por la Corte, por un número igual de votos el 22 de junio de 2023. Se argumentó que se transgedieron los artículos 71 y 72 constitucionales relacionados con la deliberación democrática. Particularmente las violaciones fueron las siguientes: no se publicaron las iniciativas para que las y los legisladores las conocieran, se declararon “urgentes” sin razón alguna, ambas cámaras eliminaron artículos del proyecto que ya había sido aprobado por ambas cámaras, las comisiones unidas del Senado no sesionaron ni votaron conjuntamente (Comunicado SCJN 222/2023). Estas violaciones son suficientemente graves para anular dichos decretos pero la gravedad es mayor cuando se trata de la aprobación de las reglas de la competencia electoral. 

Durante muchos años, la Corte tuvo el criterio de que bastaba el voto de la mayoría de ambas cámaras para dar por válida cualquier violación al procedimiento legislativo. Sin embargo, este criterio era previo a los años de la pluralidad y de la transición democrática. Hoy se requieren nuevos estándares de calidad en las deliberaciones parlamentarias. Ya no basta con la existencia de órganos parlamentarios, sino es necesario que éstos promuevan la deliberación y respeten la voz de todos los sectores de la sociedad representada en ellos. Los parlamentos democráticos modernos deben ser transparentes, abiertos al escrutinio público y a la participación de la ciudadanía en sus procesos de toma de decisión. No hacerlo así significaría dar un salto veinte años atrás a una realidad que no se debe volver. El riesgo de minar la ya escasa credibilidad institucional y la legitimidad parlamentaria es alto. En la defensa de los principios de legalidad, representatividad y democracia deliberativa debemos militar todas y todos.