Uno de los pocos aspectos celebrados (prematuramente) de la más reciente reforma político-electoral es el relativo a las acciones afirmativas en favor de grupos en situación de discriminación para la postulación de candidaturas a diputaciones federales. Hasta ahora, el Estado Mexicano había intentado subsanar omisiones legislativas para hacer efectivo el principio de igualdad contenido en el artículo 1 de nuestra Constitución en el ámbito electoral a través de disposiciones reglamentarias emitidas por el Instituto Nacional Electoral (INE) y confirmadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF). Y es que, históricamente, la representación de estos grupos en el Poder Legislativo ha sido ínfima. Por ejemplo, los partidos políticos regularmente no postulan candidaturas indígenas ni siquiera en los distritos indígenas, así denominados cuando al menos el 40 por ciento de su población pertenece a alguno de estos pueblos y comunidades. Conforme a datos del INE, desde que se cuenta con la clasificación de distritos indígenas (2005) y hasta antes de 2018, en que se aplicó una acción afirmativa en favor de este grupo por primera vez, sólo 38 personas indígenas han accedido a una diputación federal por alguno de estos distritos (Acuerdo INE/CG572/2020). Por su parte, sólo el 0.27 por ciento de las candidaturas en el Proceso Electoral Federal (PEF) 2017-2018 reportaron tener alguna discapacidad, de las cuales sólo ocho resultaron ganadoras de alguno de los 629 cargos de elección popular en juego (Acuerdo INE/CG18/2021).

México acumula dos procesos electorales federales en que se implementan acciones afirmativas en favor de grupos en situación de discriminación distintos a las mujeres. La experiencia en ambos revela una complejidad considerable para que, en aras de garantizar los derechos políticos de las personas que pertenecen a estos grupos y su participación formal en los órganos de representación del Estado, las autoridades electorales establezcan y activen candados que impidan el registro de candidaturas de personas que fraudulentamente se hagan pasar por integrantes de estos grupos. Por ejemplo, en el PEF 2017-2018, el TEPJF estableció la “autoadscripción calificada” como requisito para el registro de candidaturas indígenas en al menos 13 distritos. Ello, para evitar una “autoadscripción no legítima, entendiendo por ésta que sujetos no indígenas se quieran situar en esa condición con el propósito de obtener una ventaja indebida, al reclamar para sí derechos de los pueblos y comunidades indígenas que, constitucional y convencionalmente, solamente corresponden a dichas comunidades” (SUP-RAP-726/2017). De esta manera, se requirió a los partidos políticos remitir a la autoridad electoral un medio de prueba que acreditara la pertenencia a alguna de estas comunidades para el registro de la candidatura correspondiente. Así, la autoadscripción calificada, aunque pareciera una contradicción en los términos, se estableció como uno de los candados para garantizar la efectividad de la acción afirmativa determinada por el INE.

Por otro lado, en el PEF 2020-2021, además de acciones afirmativas de género e indígena, se aprobaron otras por orden del TEPJF (SUP-RAP-121/2020) en favor de personas migrantes, afromexicanas, con discapacidad y de la diversidad sexual, teniendo la paridad como criterio transversal. En todos los casos se estableció el número mínimo de candidaturas a postular por cada grupo, tanto por el principio de mayoría relativa como de representación proporcional, así como los medios de prueba requeridos para acreditar la pertenencia a cada comunidad. Sin juzgar sobre su pertinencia, resulta útil señalar que estos variaron desde una simple carta bajo protesta de decir verdad en la que se manifestaba dicha pertenencia (personas afromexicanas y de la diversidad sexual), hasta constancias emitidas por terceros, membresías, comprobantes de domicilio, entre otros. También se debe destacar que, en todos los casos, los criterios para el registro de candidaturas emitidos por el INE incluyeron disposiciones relativas al incumplimiento. Es decir, las medidas a tomar en caso de que los partidos políticos incumplieran con los mismos. 

A pesar de la especificidad de los criterios, el registro de candidaturas por acciones afirmativas no ha estado exento de controversias por una serie de motivos, entre los que se encuentran la temporalidad de las medidas aprobadas, la supuesta tensión generada con el derecho de autodeterminación de los partidos políticos y, notablemente, por presuntos casos de simulación. En 2021, por ejemplo, se tiene registro de al menos 40 impugnaciones de candidaturas por acción afirmativa en relación, principalmente, con el tipo de documentación presentada para acreditar la adscripción al grupo correspondiente y la elegibilidad. No se debe soslayar, además, que las candidaturas por acción afirmativa no se encontraban obligadas a transparentar su identidad, en respeto a su derecho a la intimidad y a la vida privada. De esta manera, el 34 por ciento de las candidaturas propietarias por acción afirmativa (152) no autorizaron a la autoridad electoral la publicación de sus datos en relación con su adscripción, por lo que buena parte de estas candidaturas pasaron desapercibidas por la opinión pública. Por su parte, en 2018, se registraron recursos ante el TEPJF por supuesta documentación apócrifa presentada por tres candidaturas para acreditar el vínculo con alguna comunidad indígena (SX-JIN-22/2018 y SX-JDC-330/2018).

Por ello, la autoridad jurisdiccional ordenó al INE en 2021 la elaboración de un estudio respecto de la eficacia y funcionamiento de las acciones afirmativas implementadas en el proceso electoral de ese año y su puesta a disposición del Congreso de la Unión (SUP-RAP-21/2021). Dicho estudio, materia de un convenio de colaboración entre el INE y El Colegio de México, fue presentado ante el Consejo General del INE en su sesión extraordinaria del 14 de diciembre de 2022, por lo que no se consideró como insumo para el debate parlamentario que transcurrió esa semana. Tampoco se consideraron los lineamientos emitidos, también por orden jurisdiccional (SUP-REC-1410/2021), para la verificación del cumplimiento de la autoadscripción calificada indígena, materia de la gran mayoría de las impugnaciones ya señaladas. Dichos lineamientos fueron elaborados tras la realización de una amplia consulta a pueblos y comunidades indígenas durante el mes de julio de 2022 y con el propósito de que la autoridad electoral cuente con elementos objetivos para acreditar la adscripción indígena y evitar posibles casos de simulación y fraude en el registro de candidaturas.

Pero no sólo eso, sino que esta situación ha sido objeto de un amplio debate en la forma de foros, mesas de discusión, conversatorios y demás eventos públicos en los que han participado autoridades electorales, integrantes de diversos grupos en situación de discriminación, academia y sociedad civil. El Congreso de la Unión no ha sido ajeno a este ya que, al menos, el TEPJF le ha dado vista de juicios resueltos en este sentido para que, en ejercicio de sus atribuciones, lleve a cabo modificaciones para la incorporación de acciones afirmativas en los ordenamientos legales correspondientes. Sin embargo, ante una oportunidad histórica para legislar en materia de representación política de grupos en situación de discriminación, destaca que la minuta proveniente del Senado publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 15 de diciembre de 2022 no contiene precisiones para la operación efectiva de las acciones afirmativas propuestas. De manera genérica, se establece la obligatoriedad de postular 25 candidaturas a diputaciones por ambos principios de personas indígenas, afromexicanas, con discapacidad, de la diversidad sexual, residentes en el extranjero y jóvenes.

Es motivo de preocupación que no se establece disposición alguna respecto a los mecanismos para acreditar la adscripción de aspirantes a candidaturas por estas acciones afirmativas y evitar fraudes a la ley, como, desgraciadamente, se ha se evidenciado en la experiencia reciente. También, llama la atención que el número de candidaturas determinado no distingue entre los principios de mayoría relativa y representación proporcional, por no mencionar que resulta regresivo, en tanto que, en el PEF más reciente, el número mínimo de candidaturas requerido por acciones afirmativas para los cinco grupos seleccionados fue de 50[1]. Desde luego, al no establecer disposiciones particulares respecto a los principios de representación, se obvian obligaciones para la postulación de estas candidaturas en distritos competitivos o incluso en los denominados distritos indígenas, en el caso de aquellas por el principio de mayoría relativa. Respecto a las candidaturas por representación proporcional, se establece sin claridad que “se ubicarán en dos bloques ubicados en los primeros 20 lugares”. Considerando que cada una de las cinco listas de candidaturas que deben presentar los partidos políticos por este principio tienen un máximo de 40 lugares, resulta altamente probable que estas candidaturas sean relegadas a posiciones poco favorables para su elección.

Otros motivos de preocupación respecto de la redacción aprobada y que permanece en trámite legislativo recaen en la omisión de requerir la observancia de la paridad de manera transversal, lo que perjudica a las mujeres pertenecientes a estos grupos y quienes se enfrentan a más de una forma de discriminación. Tampoco se determinan las maneras de verificar el cumplimiento de las acciones afirmativas en el caso de las coaliciones parciales o flexibles ni sanciones por incumplimiento. Existen precedentes significativos de que, ante la ausencia de tales disposiciones, los partidos políticos recurren a un cúmulo de prácticas que les permiten eludir las cuotas o bien cubrir el requisito sin que se cumpla el objetivo para el cual fueron establecidas.

Lo anterior resulta más preocupante aún dado que el texto aprobado deja poco margen a la autoridad administrativa para establecer lineamientos y otros candados que aseguren la efectividad de las acciones afirmativas. Por ejemplo, de ser publicado conforme a la versión disponible en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 15 de diciembre de 2022, el artículo 11 párrafo cuarto de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales establecería la imposibilidad de que la postulación de candidaturas sea “regulada, contrariada o modificada” por otras normas secundarias como acuerdos, lineamientos o reglamentos. Cabe señalar, además, que, en procesos electorales recientes, tanto federales como locales por ejercicio de la facultad de atracción, el INE ha podido corregir conductas fraudulentas de los partidos políticos que buscaron evadir la paridad o las acciones afirmativas mediante decisiones que permitieron la modificación de listas de candidaturas para asegurar su cumplimiento. Por ello, inquieta que el texto del párrafo segundo del artículo 11 Bis establece una prohibición expresa a las autoridades electorales de resolver asuntos relativos al nombramiento de candidaturas por tratarse de asuntos internos de los partidos políticos.

Estas disposiciones -o falta de ellas- conducen a una reflexión respecto al verdadero sentido del texto aprobado por el Congreso de la Unión. Resulta útil analizar para qué se busca legislar en torno a acciones afirmativas en el ámbito electoral. Dadas sus obligaciones constitucionales y convencionales, el Estado mexicano tiene el deber de adoptar medidas que busquen garantizar los derechos de todas las personas y revertir escenarios históricos que han colocado a ciertos grupos en condiciones de desventaja para su ejercicio pleno. El texto de la reforma no sólo no cumple este objetivo, sino que posibilita su evasión por parte de los partidos políticos e imposibilita la adopción de medidas correctivas por autoridades administrativas. El camino hacia la representación sustantiva de estos grupos tendría que contemplar reformas integrales que aseguren, además de la efectividad de las acciones afirmativas, acciones internas de los partidos políticos que garanticen su participación en órganos de dirección, el financiamiento de sus campañas, la formación de cuadros y la educación cívica. Pero ninguna reforma es definitiva. Sigamos insistiendo en ello.      

[1] En el PEF 2020-2021, se exigió el registro de al menos 30 candidaturas de personas indígenas (21 por el principio de mayoría relativa y nueve por el principio de representación proporcional); ocho candidaturas de personas con discapacidad (seis por el principio de mayoría relativa y dos por el principio de representación proporcional); cuatro candidaturas de personas afromexicanas (tres por el principio de mayoría relativa y una por el principio de representación proporcional); tres candidaturas de la diversidad sexual (dos por el principio de mayoría relativa y una por el principio de representación proporcional; y cinco candidaturas migrantes por el principio de representación proporcional.