Últimamente debatimos mucho sobre las formas de democratizar la democracia, como argumentaría Boaventura de Sousa Santos en su aclamado libro homónimo. No solamente por la urgencia que el contexto global, crecientemente desigual, ha demandado desde hace varios años, sino porque también hemos visto una mayor desconfianza en la política como medio de representación. Esto está documentado y sería ingenuo no reconocerlo —ya no menos atenderlo.

El problema de representatividad es complejo y no pretendo abordarlo porque interviene factores humanos difíciles de calcular: la carrera política como medio de supervivencia y el desapego político de un sentimiento comunitario frente a una demografía, como la de México, que sigue creciendo a pesar de mostrar indicios de un futuro estancamiento. No tengo respuestas, pero me gustaría aprovechar el espacio para enfatizar una medida que puede, en esencia, otorgar poder político y colectivo a la sociedad sin la necesidad de participar activamente en alguna organización política: el presupuesto participativo.

A mi juicio, una de las innovaciones democráticas más significativas de las últimas décadas, sobre todo porque su premisa es tan sencilla como contundente: otorgar una porción del gasto público local a la ciudadanía para que delibere su uso, con base en las necesidades que ésta considere. En tiempos donde la confianza ciudadana en las instituciones públicas se encuentra en niveles históricamente bajos, el presupuesto participativo abre una oportunidad vital para reivindicar la salud democrática: la posibilidad de que gobierno local y ciudadanía se reencuentren y colaboren en la construcción de sus prioridades presupuestales.

Origen y proliferación

Vale la pena mencionar que el presupuesto participativo es una invención latinoamericana. La historia del mecanismo que hoy conocemos comienza en Porto Alegre, Brasil, en 1989, durante la administración de Olívio Dutra, entonces alcalde por el Partido de los Trabajadores (Santos, 1998). El contexto brasileño explica buena parte de su porqué: Brasil se sacudía dos décadas de dictadura militar y sus movimientos sociales demandaban reglas que democratizaran el destino de los recursos públicos (Avritzer, 2006). La innovación radicó en transferir a asambleas locales la decisión efectiva sobre obras y prioridades de inversión municipal, rompiendo con la tradición unilateral —y a veces clientelar— del ejercicio presupuestal.

Los resultados no tardaron en respaldar la apuesta. Las conexiones domiciliarias de agua y alcantarillado en Porto Alegre pasaron del 75% de los hogares, en 1988, al 98% en 1997. Entre 1989 y 1996, durante la primera etapa del presupuesto participativo, Porto Alegre construyó 900 km de redes de drenaje, una extensión similar a la que habían implementado, en conjunto, todas las administraciones anteriores (Santos, 1998; Wampler, 2007). La participación ciudadana pasó de prácticamente mil asistentes en el primer ciclo, a más de 40 mil en menos de una década (Cabannes, 2004). En la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, conocida como Hábitat II, la cual se celebró en Estambul, Turquía, en 1996, el modelo de presupuesto participativo de Porto Alegre fue reconocido como una de las mejores prácticas de gestión urbana a nivel mundial, lo que contribuyó eventualmente a su difusión internacional.

Sintomer, Herzberg y Röcke (2016) documentaron cómo el modelo cruzó el Atlántico a inicios del siglo XXI y adoptó diferentes formas: a veces más redistributivo y deliberativo, en experiencias españolas, como Córdoba y Sevilla, y otras más consultivo y limitado, en ciertos municipios alemanes y británicos. En la actualidad, se estiman más de 11 mil 500 procesos activos en municipios de los cinco continentes (De Vries, Nemec & Špaček, 2022). En ese proceso de difusión e institucionalización, la obra de Yves Cabannes resulta particularmente influyente. Su análisis multidimensional del presupuesto participativo sigue siendo la referencia metodológica dominante, y su manual 72 Frequently Asked Questions about Participatory Budgeting, publicado por ONU-Hábitat, a pesar de haber sido publicado en 2004, sigue siendo una de las guías de gestión más utilizadas por gobiernos locales en distintos continentes.

¿Qué ha aprendido la academia?

La literatura empírica sobre el presupuesto participativo ofrece evidencia robusta de sus efectos. El estudio más citado, realizado por Gonçalves (2014) y publicado en World Development, analizó varios municipios brasileños entre 1990 y 2004 y encontró que aquellos que adoptaron el mecanismo aumentaron entre dos y tres puntos porcentuales el gasto en saneamiento y salud, registrando, por ejemplo, descensos significativos en la tasa de mortalidad infantil. De acuerdo con el autor, pocas reformas institucionales contemporáneas ostentan una correlación tan directa entre diseño participativo e indicadores de bienestar.

Wampler (2007), a partir de un análisis comparado de ocho municipios brasileños, matiza este diagnóstico con una lección importante: el éxito del presupuesto participativo no es automático. Depende de tres condiciones que deben darse simultáneamente: 1) un diseño institucional con capacidad decisoria real, 2) voluntad política sostenida del gobierno local y 3) una sociedad civil con capacidad organizativa suficiente para sostener la deliberación. Wampler, McNulty y Touchton (2021) consolidaron posteriormente la evidencia a escala global y concluyeron que los programas bien diseñados no solamente mejoran la rendición de cuentas, sino también fortalecen el tejido social e inciden —en contextos favorables— sobre indicadores de desarrollo humano.

Sin embargo, Cabannes y Lipietz (2018) aportan una advertencia al debate. Tras revisar decenas de experiencias, los autores identifican tres situaciones en tensión dentro de los presupuestos participativos contemporáneos: 1) la política, orientada a la redistribución y al empoderamiento popular; 2) la de buen gobierno, centrada en la eficiencia administrativa, y 3) la tecnocrática, centrada en la transparencia financiera y la optimización del gasto público, que tiende a desplazar la dimensión deliberativa y redistributiva del mecanismo. Su conclusión resulta pertinente para quienes pretenden diseñar política pública: la mera existencia de un presupuesto participativo no garantiza, per se, beneficios democráticos; se requiere un diseño que mantenga la lógica política que originalmente le dio sentido: una vocación redistributiva y de justicia territorial.

El caso mexicano

México incorporó el presupuesto participativo con retraso respecto a la región, pero cuenta ya con experiencias interesantes. La Ciudad de México institucionalizó el mecanismo en 2010, con su primera consulta en 2011, destinando entre tres y cuatro por ciento del presupuesto anual de cada alcaldía a proyectos seleccionados por la ciudadanía. Escamilla Cadena (2019) y García Batiz y Téllez Arana (2018) caracterizan el modelo capitalino como de "diseño institucional medio-bajo", debido a la baja intensidad deliberativa y de una participación que rara vez supera el 5% del padrón, con alcaldías como Benito Juárez o Cuauhtémoc en niveles de participación alrededor del 3%, frente a otras como Azcapotzalco o Iztacalco, cercanas al 10%.

Estudios complementarios ofrecen una comparación cualitativa. Martínez Martínez y Valverde-Viesca (2023), en una investigación etnográfica sobre la colonia Santo Domingo, en la alcaldía de Coyoacán, publicada en American Behavioral Scientist, documentan cómo comunidades con larga trayectoria de autogestión han concretado, mediante el uso del presupuesto participativo, obras de infraestructura —iluminación pública, pavimentación y mantenimiento de espacios comunitarios— que les habían sido negadas. Por otro lado, la experiencia de Tlajomulco de Zúñiga, en el estado de Jalisco, constituye otro punto de vista: el municipio inauguró el primer presupuesto participativo del área metropolitana de Guadalajara y estableció que los contribuyentes del impuesto predial decidieran obras por el equivalente al 15% de la recaudación, una de las proporciones más altas del país (García Batiz & Téllez Arana, 2018). Aunque ha registrado niveles notables de participación, el diseño de esta medida es un tanto discutible por no ser universal y vincular la participación al cumplimiento fiscal, excluyendo a los hogares más precarizados (lo cual va en contra de la vocación redistributiva propuesta por Boaventura de Sousa Santos). No obstante, a estos casos hay que sumar el del municipio de Escobedo, en el estado de Nuevo León, destacado en un informe de ONU-Hábitat en 2022 por articular el presupuesto participativo con los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Si bien, es cierto, existen algunos casos de éxito, parece que el caso mexicano es difuso: la realidad es que nos falta camino por recorrer. No solamente porque la implementación del presupuesto participativo en el país sigue siendo bastante limitada, sino también porque no ha sido una práctica que honre cabalmente su esencia: crear una estructura genuinamente redistributiva.

¿Qué sigue? Spoiler: más ambición

En su condición más simple, me gusta pensar el presupuesto participativo como un pretexto para organizarnos socialmente en medio de un escenario cada vez más individual y aislante. Considero que la democracia necesita de una participación activa para realmente ser: no basta con ejercer el voto. Hay que involucrarse, demandar rendición de cuentas y abogar por más instancias de deliberación comunitaria —como lo es, hoy en día, este mecanismo.

La evidencia recabada hasta el momento demuestra que el presupuesto participativo es una forma de deliberación democrática con capacidad para mejorar las condiciones de vida, principalmente en contextos desiguales. Sin embargo, precisa de una combinación primordial: recursos suficientes y un diseño institucional robusto. México podría, sin duda, mejorar las circunstancias y condiciones de su ejecución.

Veo cuatro áreas de mejora. Primero, valdría la pena ampliar los porcentajes presupuestales. Las experiencias más consolidadas operan con porcentajes presupuestales y diseños institucionales más robustos que los modelos meramente consultivos. Segundo, hay que elevar también la calidad deliberativa mediante asambleas territoriales, acompañamiento técnico y mecanismos efectivos de rendición de cuentas que permitan verificar la correcta ejecución de las obras aprobadas. Tercero, debemos desvincular el presupuesto participativo de circunstancias fiscales que excluyan a los sectores más vulnerables y articularlo, más bien, con agendas redistributivas. Y cuarto, tenemos que propiciar la formación cívica y el acceso a información pública de calidad, condición sin la cual no podremos garantizar una deliberación informada y sustantiva.

Creo que si el gobierno en turno respeta su palabra —primero quienes más carecen de recursos materiales y simbólicos para ejercer su poder— y confían en la voz de quienes dicen representar, fortalecer el presupuesto participativo sería una consecuencia lógica de su discurso: una herramienta importante para propiciar la organización social y escuchar las necesidades más íntimas de cada localidad. Si hoy en día seguimos realmente creyendo en la democracia, ¿qué mejor manera de legitimarla que convocando a la sociedad para que, desde lo local, se reencuentre, reconozca mutuamente y delibere en conjunto cómo mejorar su entorno? —¿O será que en el fondo no queremos lo que decimos querer y que preferimos la desigualdad, como sospecha François Dubet? En cualquier caso, eso es tema para otra reflexión.