El 13 de abril de 2020 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de la Ley General de Partidos Políticos, de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Con ello se modificaron diversas disposiciones con el fin de tipificar la violencia política contra las mujeres en razón de género, materializando una de las más grandes luchas de las mujeres en materia político-electoral en tiempos recientes.

Esta reforma también dio paso a la creación de una Comisión Permanente de Igualdad de Género y No Discriminación dentro del Instituto Nacional Electoral (ine). Es indispensable resaltar la importancia de contar con ella en el Instituto, en tanto representa un órgano que permite establecer y generar medidas efectivas que contribuyan a la plena participación de las mujeres, pero también de otros grupos poblacionales que han sido históricamente discriminados como las personas indígenas, afromexicanas, con alguna discapacidad o de la diversidad sexual.

Del Consejo General y comisiones

La creación del Instituto Federal Electoral (ife) en 1990 respondió al contexto político de la época, el cual requería de una institución que diera certeza de los resultados electorales a la ciudadanía y a los actores políticos. En un primer momento, el Consejo General, máxima autoridad del nuevo Instituto, estuvo integrado por el Secretario de Gobernación, cuatro representantes del Legislativo (dos diputados, uno de mayoría y otro de primera minoría, y dos senadores, uno de mayoría y otro de primera minoría), representantes de los partidos políticos y consejeros magistrados.

Además del Consejo General, se estableció la Junta General Ejecutiva que estaba conformada por el director general y el secretario ejecutivo, así como por los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, Organización Electoral, Capacitación Electoral y Educación Cívica, Prerrogativas y Partidos Políticos, Servicio Profesional Electoral y Administración.¹ Con estos dos órganos colegiados se establecían, como lo han definido autores como Pablo Becerra, dos aspectos que han caracterizado al Instituto: el área de dirección política y el área de ejecución operativa.²

La Reforma Electoral de 1996 representó un cambio importante en la conformación del máximo órgano de dirección del ife. Ahora, el Consejo General estaría integrado por una o un consejero presidente y ocho consejerías electorales; así, por una parte, el órgano electoral –por primera vez– no contaba con una representación del Ejecutivo Federal y, por otro lado, quienes conformaban el Consejo General pasaban de ser consejeros ciudadanos a consejeros electorales, de forma que su función como vigilantes externos quedaba de lado y ahora tomaban parte del aparato organizativo.³

Como Astudillo y Córdova apuntan respecto a la función e importancia de las y los consejeros electorales: «La exigencia de transmitir confianza social los compromete a consolidar una institución electoral modélica, técnica y profesionalmente, que genere convicción en los ciudadanos de que el sufragio emitido será contado con pulcritud, y certidumbre en los partidos políticos de que los resultados son confiables».⁴ Por esta razón, se consideró indispensable acercar a las dos áreas del Instituto –la conformada por el Consejo General y las Unidades y Direcciones– a través de la creación de comisiones en las que las y los consejeros tuvieran voz y voto, procurando además eficientar el funcionamiento de la institución electoral. Por lo anterior, derivado de la Reforma Electoral de 1996, el artículo 80, numeral 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (cofipe) dispuso que:

(…) las comisiones de: Fiscalización de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Políticas; Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión; Organización Electoral; Servicio Profesional Electoral; y Capacitación Electoral y Educación Cívica, funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por consejeros electorales. (…)

De modo que, a partir de ese año, se estableció la necesidad de contar con órganos colegiados dentro del mismo Consejo General que dieran cuenta de los trabajos continuos del Instituto sobre las actividades consideradas fundamentales. Un aspecto que me parece importante señalar de la misma Reforma Electoral es el relacionado con las cuotas de género; si bien la consideración de incrementar el número de mujeres en las candidaturas ya había sido expuesta en 1993, no fue hasta tres años después que se adicionó al artículo 5 del cofipe que: «Los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas a diputados y senadores no excedan el 70 por ciento para un mismo género. Asimismo, promoverán la mayor participación política de las mujeres». Este hecho nos lleva a cuestionarnos: si ya en este momento se había reconocido la importancia de generar las condiciones normativas que permitieran la mayor participación de las mujeres en el espacio político, ¿por qué no se consideró relevante contar con un órgano colegiado dentro del propio ife que diera seguimiento a las temáticas vinculadas con la igualdad de género?

Los primeros pasos hacia la creación de una Comisión de Género y No Discriminación

Fue hasta 2008 que la preocupación del ife por las temáticas de género y no discriminación se vio materializada en la creación de la Comisión Temporal para la elaboración de un Programa Integral en contra de la discriminación y a favor de la equidad laboral y de una cultura democrática en el Instituto Federal Electoral (Acuerdo CG291/2008), la cual dio origen a dicho programa (Acuerdo CG110/2009).

Eventualmente, en julio de 2010 se creó el Grupo de Trabajo de Ética, Equidad y No Discriminación (Acuerdo JGE80/2010), con carácter permanente, encargado de implementar el Programa mencionado, siendo algunos de sus objetivos principales:

1. Proponer a las instancias correspondientes del Instituto la inclusión de medidas tendentes a evitar la discriminación, promover la igualdad, la cultura democrática y el respeto a los derechos fundamentales en la normatividad vigente y en las prácticas cotidianas de la Institución;

2. Proponer a las instancias correspondientes del Instituto la inclusión de acciones afirmativas tendentes a reducir las brechas de desigualdad entre las mujeres y los hombres que laboran en el Instituto; y,

3. Proponer a las instancias correspondientes del Instituto las medidas necesarias para transversalizar la perspectiva de género, la equidad laboral, la no discriminación y la cultura democrática.

A partir de la creación e implementación de dicho Programa se crearon diferentes grupos de trabajo, comisiones temporales y comités técnicos encargados de supervisar, crear programas y acciones encaminadas a garantizar la institucionalización de la perspectiva de género y el derecho a la no discriminación dentro del Instituto.

Entre ellos, destaca el Comité Técnico de Expertas/os en Materia de Género y No Discriminación el cual, en su Informe final de actividades, señaló la importancia de contar con una entidad específica dentro del Instituto:

(…) a partir de reasignación de plazas internas y recursos existentes, que asuma la coordinación, asesoría, seguimiento y generación de información para que las áreas inicien la transversalización de la perspectiva de género en su operación. La intención de esta instancia es garantizar el acompañamiento y apoyo técnico en los trabajos y proyectos de género, hasta que cada una de las áreas del ife y del personal asuman la perspectiva de género y no discriminación como principios básicos de la democracia al interior de la instancia.⁵

Con esta recomendación y a sabiendas de las labores institucionales que se debían desarrollar en las diferentes áreas del Instituto, al igual que de los compromisos asumidos por el Estado Mexicano en materia de género y no discriminación, en septiembre de 2013 el Consejo General aprobó, a través del Acuerdo CG241/2013, la creación de la Unidad Técnica de Igualdad de Género y No Discriminación, la cual estaría adscrita a la Presidencia del Consejo General, estableciéndose que la implementación de ésta demostraba que el ife reconocía «la importancia y necesidad de promover la igualdad dentro de las estructuras laborales y prácticas individuales e institucionales, así como a la materialización concreta de una responsabilidad manifiesta en presupuestos, políticas y normativas que vuelva sustantiva la igualdad».

Sin embargo, su creación no implicó la conformación de una Comisión que acompañara y diera rumbo a los trabajos de la Unidad, aun cuando las y los consejeros que integraban el Consejo General debían tomar parte de las decisiones operativas del Instituto, en este caso vinculadas con la garantía del pleno y efectivo ejercicio de los derechos humanos de toda la ciudadanía.

El nuevo órgano electoral y las Comisiones temporales

En 2014 se llevó a cabo otra Reforma Político-Electoral que generó un cambio sustancial en el sistema electoral mexicano, pues dio paso a un modelo nacional de elecciones y, con ello, a la creación del Instituto Nacional Electoral. Este cambio involucró nuevas atribuciones para el Instituto, lo que a su vez requirió de un nuevo diseño institucional que permitiera atenderlas.

Sumado a las nuevas encomiendas de la autoridad electoral nacional se debía observar la efectiva aplicación de las disposiciones que planteó la Reforma en materia de género, pues con ella se estableció el principio de paridad en las postulaciones a las legislaturas federales y locales y se incrementó de 2 a 3% el financiamiento público ordinario de los partidos políticos nacionales que debe ser ejercido en capacitación, promoción y desarrollo del liderazgo político de las mujeres. Esto hacía evidente la urgencia de contar con instrumentos y espacios que permitieran dar puntual seguimiento al cumplimiento efectivo de las disposiciones de la reforma de tal suerte que, a través del Acuerdo de Consejo General INE/CG121/2015, se creó el Grupo de Trabajo de Divulgación y Seguimiento del Cumplimiento de las Obligaciones Relativas a la Paridad de Género en la Postulación de Candidaturas y el Liderazgo Político de las Mujeres en el Proceso Electoral Federal 2014-2015.

Posteriormente, ante la magnitud del Proceso Electoral 2017-2018, se instaló la primera Comisión encargada de contrarrestar, desde las atribuciones del ine, las desigualdades que existen entre los diversos sectores de la ciudadanía, de crear y dar seguimiento a las acciones y mecanismos que permitieran fortalecer nuestra democracia, garantizando que el género, la orientación sexual, la expresión o identidad de género, el origen étnico o vivir con una discapacidad, entre otras, no representaran un impedimento para el ejercicio pleno de los derechos político-electorales. De manera que, mediante el Acuerdo INE/CG408/2017 se creó, con una vigencia de dos años, la Comisión Temporal para el Fortalecimiento de la Igualdad de Género y No Discriminación en la Participación Política en el marco del Proceso Electoral 2017-2018.

Esta fue la primera Comisión en la materia de la historia del ife-ine y tuvo una particularidad sumamente importante y nunca antes vista en estos órganos colegiados: a todas sus sesiones fueron invitadas Organizaciones de la Sociedad Civil (osc), autoridades encargadas de la implementación del Protocolo para la Atención de la violencia política contra las mujeres en razón de género, personas expertas en temáticas de igualdad y no discriminación, así como miembros de la academia. De manera que su objetivo fundamental fue fomentar y crear las condiciones para garantizar la participación política de aquellas poblaciones que diariamente se enfrentan a contextos discriminatorios a través de acciones de investigación, difusión y sensibilización que abarcaron cuatro temáticas principales: la correcta aplicación del principio constitucional de paridad, liderazgo político de las mujeres, violencia política contra las mujeres en razón de género y transversalización del principio de igualdad y no discriminación en la participación política.

La instauración de esta primera Comisión especializada dio grandes resultados y también puso de relieve ciertos retos para su funcionamiento. Uno de ellos fue la ausencia de un marco legal que definiera sus atribuciones, lo que propició que documentos y temáticas que, por la naturaleza de los asuntos a tratar correspondían a la Comisión de Género, no fueran necesariamente revisados por las y los miembros de la Comisión, lo que dificultó la correcta transversalización del principio de igualdad y no discriminación en la función electoral.

Convencida de la necesidad de que existiera un órgano que de manera permanente velara por el ejercicio pleno de los derechos político-electorales de las mujeres y otras poblaciones en situación de vulnerabilidad, en el marco del Parlamento Abierto: Violencia Política de Género organizado por la Cámara de Diputados y Diputadas resalté, entre otras cosas, la trascendencia de que, entre las reformas en la materia, se realizara una modificación a la lgipe para incluir dentro de las Comisiones Permanentes del Consejo General del ine una que velara por la igualdad y la no discriminación. Esta propuesta encontró un campo fértil en la Legislatura de la paridad de género; muestra de ello es, además de su concreción, el acercamiento que tuvieron conmigo las y los asesores de las Diputadas integrantes de la Comisión de Igualdad de Género.

No obstante, en tanto se concretaba una reforma de tal calibre y ante el término de la vigencia de la referida Comisión Temporal, era fundamental dar continuidad a los trabajos realizados, ya que su seguimiento y perfeccionamiento permitirían consolidar metodologías y acciones a favor de la plena inclusión y participación de toda la ciudadanía en los procesos electorales. Por esta razón, el 4 de septiembre de 2019, en el Consejo General aprobamos la creación de la Comisión Temporal para el Fortalecimiento de la Igualdad de Género y No Discriminación en la Participación Política mediante el Acuerdo INE/CG407/2019.

Las acciones, documentos y actividades que surgieron de estas comisiones y grupos de trabajo dan cuenta de la importancia de contar en las instituciones con organismos especializados en temas de igualdad de género y no discriminación. Ya en 1975, durante la Conferencia Mundial sobre la Mujer, en México, se declaraba que: «el establecimiento de una maquinaria interdisciplinaria y multisectorial dentro del gobierno, tales como comisiones nacionales, oficinas de la mujer y otros cuerpos, con un staff y recursos adecuados, puede ser una efectiva medida transicional para la aceleración del logro de la igualdad de oportunidades para las mujeres y su total integración en la vida nacional».⁶

De forma tal que la creación de una Comisión Permanente resultaba ineludible para impulsar y dar seguimiento al diseño, instrumentación y evaluación de las estrategias y programas en materia de igualdad de género y no discriminación que surgieron de las Comisiones Temporales, pues las problemáticas derivadas de la discriminación y la misoginia todavía representan uno de los mayores retos para las autoridades electorales.

¿Qué sigue? Retos para la Comisión Permanente de Género y No Discriminación

En abril de este año finalmente se concretó una de las exigencias de muchas mujeres que trabajamos en favor de la igualdad sustantiva y de diversos grupos de la ciudadanía: contar con un órgano colegiado en la materia de manera permanente. Esto, mediante la publicación y entrada en vigor del Decreto por el cual se reforman diversas disposiciones, entre ellas la lgipe,⁷ para establecer que –de ahora en adelante– la que fuera la Comisión Temporal para el Fortalecimiento de la Igualdad de Género y No Discriminación en la participación política será la Comisión de Igualdad de Género y No Discriminación y tendrá la naturaleza de una Comisión Permanente.

Así, el artículo 42, numeral 2 de la lgipe ahora establece que:

(…) las comisiones de: Capacitación Electoral y Educación Cívica; Organización Electoral; Prerrogativas y Partidos Políticos; Servicio Profesional Electoral Nacional; Registro Federal de Electores; Quejas y Denuncias; Fiscalización, y Vinculación con los Organismos Públicos Locales; e Igualdad de Género y no Discriminación, funcionarán permanentemente y se integrarán exclusivamente por Consejeras o Consejeros Electorales designados por el Consejo General. Las Consejeras y los Consejeros Electorales podrán participar hasta en cuatro de las comisiones antes mencionadas por un periodo de tres años; la presidencia de tales comisiones será rotativa en forma anual entre sus integrantes.

Si bien este es un paso fundamental para la consolidación de un sistema electoral incluyente ya que la existencia de una Comisión que atienda las temáticas relacionadas con la Igualdad de Género y No Discriminación no dependerá de la voluntad de quienes integren el Consejo General, aún existen pendientes que deberán ser atendidos. Por ejemplo, la independencia y autonomía de la Unidad Técnica de Igualdad de Género y No Discriminación (área de la que derivan los trabajos de la Comisión) ya que, al no estar establecida en la lgipe dentro de las Unidades Técnicas y Direcciones Ejecutivas que conforman el Instituto, tal como sucede con el resto de áreas cuyos trabajos se canalizan a través de Comisiones Permanentes, sus actividades dependen de la Presidencia del Consejo General.

Por ello, en una próxima reforma su incorporación a la lgipe será fundamental pues, como escribe Virginia Guzmán en La institucionalidad de género en el Estado: nuevas perspectivas de análisis, es recomendable que: «De acuerdo a las recomendaciones, los mecanismos son concebidos como instancias de coordinación de políticas, responsables de liderar el proceso de gender mainstreaming. Para la realización de sus objetivos deberían estar situados en posiciones jerárquicas de alto nivel y contar con los recursos y la autoridad suficientes para acceder a los distintos círculos de decisión, dentro y fuera del Estado, e influir desde allí al conjunto de las políticas públicas».⁸

Aún tenemos grandes retos en el horizonte, sin embargo, el más inmediato es realizar las adecuaciones reglamentarias que permitan al ine implementar la reforma en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género en las elecciones de 2021. La ahora Comisión Permanente de Igualdad de Género y No Discriminación tiene dos misiones importantes: generar acciones para garantizar los derechos político-electorales de toda la ciudadanía y dar continuidad al trabajo y compromiso de las mujeres que sentaron las bases para que hoy esta Comisión sea una realidad –Consejeras Electorales, actoras políticas, activistas y académicas.

Una última reflexión…

Es evidente que designar mujeres en puestos de decisión o propiciar que lleguen a cargos de elección popular no garantiza la creación de políticas a favor de la inclusión y los derechos de las mujeres; sin embargo, no podemos soslayar que gran parte de los avances que hemos tenido en la materia son consecuencia del impulso e interés de mujeres en puestos de toma de decisiones, así lo refleja la realidad y lo evidencia este texto.

Por ejemplo, en 2012, la Dra. Macarita Elizondo Gazperín promovió la creación del Comité Técnico de Expertas y Expertos en Materia de Género y No Discriminación y acompañó el desarrollo de sus trabajos enfatizando, además, la relevancia de atender sus recomendaciones. En 2017, la creación de la primera Comisión Temporal de Igualdad de Género se originó durante la integración del Consejo General con mayor número de mujeres en su historia; también bajo la misma integración se adoptó –para las elecciones de 2018– una acción afirmativa a favor de las personas indígenas que atendió la interseccionalidad que afrontan las mujeres indígenas. Y la reforma en materia de violencia política contra las mujeres en razón de género fue aprobada en la integración del Congreso con mayor número de mujeres en la historia de México.

Debemos aceptar que no es coincidencia que estos logros hayan ocurrido en momentos en los que los órganos tienen una mayor presencia femenina y que la integración de las mujeres en los puestos de toma de decisión, en más de una ocasión, ha demostrado abonar en la construcción de una sociedad más igualitaria. No obstante, no quiero que mis palabras se interpreten en el sentido de que se debe incluir a las mujeres en todos los ámbitos de la vida pública porque trabajan a favor de la igualdad de todos los sectores de la población: las mujeres deben estar porque es lo justo. Mi reflexión solo pretende destacar un hecho que salta a la vista.