América Latina se ha constituido en una región con amplia experiencia en innovaciones democráticas, entendidas estas como aquellas que permiten la inclusión de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas. Esta participación tiene sentido en la medida en que la voz de la ciudadanía sea atendida, que las personas puedan proponer libremente temáticas de interés propio y que sus decisiones sean respetadas.

Sin embargo, es frecuente que se promueva la participación ciudadana pasiva, es decir, cuando esta es convocada desde arriba solo para validar temas que le interesan al gobierno, mientras que se genere resistencia ante la participación ciudadana activa, aquella que surge desde abajo para decidir y pronunciarse acerca de los temas de interés de las comunidades, en particular tratándose de las comunidades indígenas y campesinas en ámbitos rurales.

Como ejemplo de lo anterior, ante la expansión en la región de un modelo de desarrollo basado en la explotación de recursos —neoextractivismo—, al menos 123 comunidades en diferentes países de América Latina (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú) han activado consultas populares y comunitarias para rechazar la instalación o continuidad de proyectos minero-energéticos en sus territorios. La más reciente de estas experiencias tuvo lugar en la localidad de Asunción Mita (Guatemala) en septiembre de 2022 y su resultado fue rápidamente desconocido por autoridades públicas y la empresa minera, reacción que se ha repetido en cada consulta de este tipo.

Las comunidades han apelado a diferentes repertorios de resistencia, tales como acudir ante las instancias judiciales nacionales e internacionales, protestas o movilizaciones. También han hecho uso de mecanismos de democracia directa para hacer oír su voz como los principales receptores de las afectaciones sociales, medioambientales y económicas, y ante la falta de representación y mecanismos de participación en las decisiones de sus recursos, territorios y formas de vida (como lo señalan Conde 2017:80, Walter y Urdiki 2017; Hincapié 2017).

Frente a las consultas que están incidiendo en temas extractivos, las comunidades afectadas cuentan con dos grandes instrumentos: las consultas previas y las consultas populares y comunitarias. El primer mecanismo es de naturaleza deliberativa, de uso exclusivo para comunidades indígenas o étnicas, derivado del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales. Este Convenio estableció el derecho a la consulta previa para proyectos que afectaran sus territorios, aunque algunos análisis de este instrumento han puesto en evidencia su debilidad para recoger fielmente las preferencias de las comunidades, pues con frecuencia se trata de ejercicios realizados a puerta cerrada, de manera discrecional, en su mayoría tutoriado y/o condicionado desde el poder. Por ello, se considera que el resultado y el mecanismo han sido cooptados, anulando la posibilidad real de rechazar o suspender ningún megaproyecto extractivo. En el mejor de los casos, las comunidades étnicas más fuertes, logran negociar algunos beneficios con las empresas y/o los estados, ante la inminencia de la implementación de los proyectos mineros; las más débiles simplemente terminan cediendo antes las pretensiones extractivas.

Ante este hecho, algunas comunidades no originarias en la región, al no ser beneficiarias del convenio 169 de la OIT, han optado por un segundo mecanismo: las consultas populares o comunitarias. Al contrario de las consultas previas, estos ejercicios son activados desde abajo y no se llevan a cabo a puerta cerrada, sino están abiertas a la comunidad. Hasta el momento, cuando han sido utilizados, en todos estos ejercicios las comunidades han rechazado masivamente (por encima del 80% de los votos) la instalación o continuidad de los proyectos y en ocasiones sí han conseguido el objetivo de suspender los proyectos. Es de destacar que, con frecuencia, estas consultas han logrado una participación ciudadana mayor que las elecciones regulares para autoridades pública.

Entre las consultas más emblemáticas contra proyectos minero-energéticos en la región se encuentran la de Tambogrande-Perú (2002), Esquel-Argentina (2003), Loncopué-Argentina (2012), Sipakapa-Guatemala (2005), Cuenca-Ecuador (2021), Piedras-Colombia (2013), Cajamarca-Colombia (2016); todas ellas han servido de ejemplo y modelo participativo que han replicado otras localidades en América Latina.

Es importante señalar que las consultas populares y las comunitarias no son lo mismo. Las consultas populares son aquellas que tienen soporte legal (en la constitución, en la legislación o normatividad de gobiernos municipales), con frecuencia tienen el acompañamiento del organismo electoral en el establecimiento del padrón de personas habilitadas para votar, la recolección de los votos y declaración de resultados de manera oficial. Las consultas comunitarias, también conocidas como autoconvocadas, son aquellas que no están soportadas en normatividad, no cuentan con acompañamiento institucional, aunque es frecuente que haya presencia de veedurías de las organizaciones de sociedad civil e instituciones internacionales que validan, respaldan el proceso y resultados de las consultas. En algunos territorios estos procesos pueden no ser legales, pero son legítimos, porque la comunidad manifiesta sus posturas frente a megaproyectos instalados en sus territorios sin ninguna consulta de quienes tendrían afectaciones directas (comentarios realizados en entrevista personal por Alba Cecilia Mérida, académica y activista, el 5 febrero 2021, y por Jader García, ex alcalde de San Lorenzo Nariño, Colombia, realizada el 9 marzo 2021).

La diferencia entre las consultas populares y comunitarias está entonces en su respaldo legal: las primeras están reconocidas por la ley y se espera que el resultado o la decisión derivada de ellas tengan carácter vinculante, lo que no ocurre en el caso de las consultas comunitarias. Sin embargo, en la práctica, al tratarse de consultas que rechazan proyectos extractivos y los intereses de gobiernos centrales, en ambos casos ha sido cuestionada su legalidad, el carácter vinculante de su decisión y los procedimientos bajo los cuales se han realizado. En general, ha habido desconocimiento y descrédito a los procesos participativos.

La relevancia de estos mecanismos de democracia directa, además de su resultado y el amplio uso en diferentes localidades de la región, es que son activados en el nivel subnacional, pero su resultado e incidencia no se circunscribe solo a la localidad donde se activa. Como su objetivo ha sido manifestarse en contra de los megaproyectos, las decisiones de las comunidades afectan no solo el modelo de desarrollo extractivo imperante, también a las finanzas públicas que, ante la suspensión de los proyectos dejarían de recibir recursos sobre los que se ha soportado buena parte de la economía nacional. Esta incidencia es lo que ha motivado el rechazo y desconocimiento de este tipo de participación ciudadana por parte de los gobiernos centrales que buscan priorizar los intereses económicos nacionales frente a la autogestión, participación o situación socioeconómica de las comunidades en las localidades afectadas.

A la par con las experiencias de participación ciudadana activadas desde abajo, existen algunos ejemplos de consultas referentes a la instalación de megaproyectos minero-energéticos, activadas desde arriba. Dos casos emblemáticos son el referendo de 2018 emprendido por el presidente Lenin Moreno en Ecuador para prohibir la minería metálica en áreas protegidas y la consulta promovida por el presidente mexicano López Obrador en favor de la operación de la planta termodinámica en Morelos en febrero de 2019. Algunos análisis cuestionan estas convocatorias, pues, en palabras de Nataly Torres Guzmán, “La consulta popular convocada “desde arriba” ha sido utilizada para frenar la movilización social, pero ha resultado poco efectiva para resolver el tema en disputa: la minería. Mientras, las consultas convocadas “desde abajo” … han sido mucho más efectivas en el sentido de que han logrado la movilización ciudadana por la defensa de los territorios y la toma de decisiones sobre su futuro en el marco de la soberanía y la autodeterminación”.

El panorama anterior deja una serie de reflexiones en torno a la participación ciudadana, a la democracia directa y las garantías. Por lo general, los procesos participativos activados desde arriba por los gobiernos reciben una mayor atención pública, cuentan con mejores condiciones institucionales para su realización y para que los intereses expresados en estos ejercicios puedan ser incorporados en los procesos de toma de decisión. Sin embargo, al mismo tiempo, la capacidad de incidencia real de las comunidades en estos ejercicios puede ser limitada, ya que con frecuencia las convocatorias buscan únicamente el respaldo ciudadano a las decisiones previamente tomadas por el gobierno.

No ocurre igual con la participación ciudadana activada desde abajo, en especial cuando esta se activa en temas de interés de las comunidades, pero que toca directamente los intereses de los gobiernos centrales. En estos casos, como cuando las consultas cuestionan el modelo de desarrollo extractivo imperante en la región, la participación ciudadana genera resistencia, desconocimiento de su legitimidad y validez, en ocasiones, persecución de parte de las instituciones públicas, incluso violencia que ha sido generada en contra de defensores del medio ambiente, como evidencia Global Witness. Estas estrategias —la declaración de ilegalidad y desconocimiento del proceso y resultado— evade una discusión importante que deberían abordar las democracias en la región: la falta de participación de las comunidades en las decisiones acerca de su territorio, recursos y modelo de desarrollo que ha sido impuesto de manera arbitraria desde arriba.

La manifestación libre de las comunidades acerca de temas de su interés debería ser tomada en cuenta para la adopción de las decisiones públicas que les afecta, incluso —o, quizá, en especial— cuando estas manifestaciones van en contra de los intereses de los gobiernos nacionales. Las comunidades tienen derecho a participar en las decisiones públicas que afectan su desarrollo y su bienestar y, por ello, necesitan las condiciones para ejercerlo. En este sentido, el debate debe ir más allá de la legalidad o institucionalización de los mecanismos participativos, para abordar la falta de legitimidad de las decisiones que se toman sin considerar las poblaciones a las que afectan. Las democracias que debemos construir en la región necesitan reconocer a la ciudadanía y a las comunidades como agentes relevantes en los procesos de toma de decisión y deben crear mecanismos que garanticen esta participación.