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Oportunidades hacia 2024

Un viejo y conocido adagio propone, de manera categórica, que la aplicación invariable de la misma fórmula trae consigo necesariamente los mismos resultados. Esa sentencia aplica tanto a la implementación de políticas públicas, como por supuesto a las actividades emanadas de organismos electorales. Por ello, la estática nunca ha sido una buena aliada de las instituciones, y mucho menos de aquellas que se encargan de organizar y administrar los procesos democráticos, pues la ciudadanía –con el tiempo– va transformando sus demandas y los mecanismos para materializarlas.

El voto desde el extranjero no se exime de ello y, aunque algunos informes institucionales han sugerido la necesidad de mejoras bajo eufemismos como “áreas de oportunidad”, ha sido la investigación académica la que ha corroborado de manera tajante la máxima anterior, pues regularmente la autocrítica no es una compañera que tienda a ser escuchada desde las instituciones públicas.

De hecho, ha sido a partir de la reflexión conjunta entre la investigación académica seria y la apertura al escrutinio público –necesaria y funcional en democracia– que se ha confirmado una hipótesis en materia de voto extraterritorial: cada etapa del proceso de institucionalización electoral del voto de la ciudadanía residente en el extranjero influye directamente en los niveles de participación; y aunque pudiera parecer una perogrullada, lo anterior es clave asumiendo que los avances institucionales no son aislados ni en el tiempo ni a través de la estructura institucional, sino que son producto de la concatenación de esfuerzos que se llevan a cabo desde varios frentes: instituciones electorales, partidos políticos, sociedad civil, academia, ciudadanía. Así, estamos a muy buen tiempo en esta etapa preelectoral hacia el 2024, para planear las estrategias más incluyentes y focalizadas para potenciar la participación fuera de las fronteras. No hay que esperar al cuarto para las doce…

Es así que, de manera muy respetuosa e institucional, desde una postura académica y profesional, el presente artículo tiene como objetivo apuntalar el debate público, a través de una serie de consideraciones y recomendaciones, para que todas las partes actoras involucradas en la ecuación de la expansión de los derechos políticos de la ciudadanía mexicana residente en el extranjero encaminen sus esfuerzos para materializar una mayor participación en 2024, y que a su vez ésta se funde en la base del voto informado, a partir de niveles crecientes de certeza y confianza ciudadana respecto de los canales por los que transita el voto desde el extranjero. 

El INE: poniendo el ejemplo de una estrategia integral

Con las elecciones locales a celebrarse el próximo 2022 en Coahuila y estado de México, serán casi cincuenta procesos electorales –locales o federales– en los que se ha contemplado el reconocimiento al voto de la ciudadanía residente en el extranjero. Después de la reforma electoral de 2014, el INE ha sido cocoordinador de los esfuerzos organizativos de todas las elecciones federales y locales, ordinarias y extraordinarias que se han celebrado. Así, han sido más de tres lustros de experiencias de voto extraterritorial en nuestro país, los cuales, sin lugar a dudas, han significado un avance contundente de inclusión político-electoral de la diáspora demográficamente más significativa en el mundo occidental.

Estos diecisiete años han significado un profundo aprendizaje para el Instituto Nacional Electoral, el cual ha ido enriqueciendo sus estrategias de promoción, vinculación, comunicación y organización del voto extraterritorial. Gracias a los esfuerzos del INE, México se ha convertido en un referente del voto postal; asimismo –aunque con seis años de demora– implementó de manera exitosa el sistema de votación por internet que ha sido probado en trece elecciones locales; y en el 2022, cumpliendo con lo determinado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en la sentencia SUP-JDC-1076/2021 y acumulados, se realizará por primera vez una prueba piloto para votar en consulados y embajadas, con el objetivo de materializar una estrategia robusta hacia 2024.

Además, es loable que la Comisión de Capacitación Electoral y Educación Cívica haya aprobado, por primera vez en la historia del sistema electoral mexicano, una estrategia de educación cívica y construcción de ciudadanía dirigida a consolidar el compromiso ciudadano con las elecciones de su país de origen, de aquellas personas que residen en el extranjero. En dicha estrategia –única en la historia del voto de las y los mexicanos residentes en el extranjero– el INE busca construir acciones dirigidas para que la ciudadanía migrante mexicana adquiera conocimientos sobre el sistema político mexicano, sus derechos políticos como ciudadanos y ciudadanas de este país, y se apropie de los mecanismos de participación para ejercerlos periódicamente. 

En ese tenor, quizá haya dos mecanismos que podrían incentivar la votación desde el extranjero: el primero, tiene que ver con flexibilizar la construcción de la Lista Nominal de Electores de Personas Residentes en el Extranjero (LNERE), ya que, a diferencia de lo que ocurre en territorio nacional, una credencial para votar no es una condición suficiente para empadronarse en la lista nominal, sino que es necesario registrarse para votar en cada proceso electoral (sea federal o local). En segundo lugar, cada que termina una elección, la LNERE vigente pierde efectos, y debe reconstruirse para la siguiente elección. Es necesario pensar en algún mecanismo que, a mediano plazo, permita que la ciudadanía migrante residente en el extranjero tenga un vínculo político-electoral mucho más duradero. Ambas propuestas, necesariamente, tienen que pasar por alguna reforma legal. 

Partidos políticos: los grandes ausentes en el interés del voto migrante

Para la composición de la LXV Legislatura de la cámara de diputadas y diputados federal, se implementó una serie de medidas afirmativas con el objetivo de impulsar la inclusión de personas pertenecientes a grupos históricamente vulnerados en las candidaturas de los partidos políticos. Uno de estos grupos fue el relativo a personas migrantes. Así, de más de 6900 candidaturas, ochenta y cuatro personas se autoadscribieron como migrantes, siendo electas únicamente diez. Sin embargo, por el propio diseño institucional, estas personas fueron votadas por residentes al interior del país, es decir, en sentido estricto, las y los migrantes mexicanos solo fueron espectadores de los resultados sin poder votar.

Caso similar con la diputación migrante de la Ciudad de México, electa en 2021: a pesar de que fue una figura elegida por la ciudadanía residente en el extranjero, los partidos políticos no se esforzaron en la selección de candidaturas, inclusive al seno del Consejo General, algunas representaciones políticas que se asumen progresistas lo acusaron de ser una figura improvisada de representación política, negando en su discurso y acciones la ampliación de la representación política de las y los migrantes.

Ante esto, algunas investigaciones académicas han puesto el dedo en el renglón, señalando que todos los partidos políticos nacionales contemplan relaciones internacionales, y –salvo el PRI, PT y PVEM– reconocen a nivel estatutario la inscripción y militancia desde el extranjero. Sin embargo, la falta de vinculación y su materialización a la hora de proponer candidaturas con trayectoria migrante, es la constante del sistema de partidos políticos en la actualidad. Esta es una tarea pendiente de partidos y actores políticos.

Por ello, resulta sumamente necesario que tomen con mucha responsabilidad la construcción de ciudadanía a través de la militancia y la posibilidad del sufragio pasivo para las personas que residen fuera de las fronteras nacionales. Si bien está prohibido realizar campañas fuera del territorio nacional, existen redes de asociaciones migrantes a las que pueden acercarse para recabar propuestas y demandas para la construcción de su agenda política rumbo al 2024. 

El desarrollo institucional a nivel local: la responsabilidad de los OPL

En la actualidad, veintidós entidades federativas reconocen el voto de su ciudadanía residente en el extranjero. De hecho, durante estos años también ha habido aprendizaje institucional por parte de los Organismos Públicos Locales en materia de voto migrante. Asimismo, hay estados de la República que han celebrado en más de una ocasión elecciones contemplando el voto de su diáspora, siendo Michoacán la entidad que la ha incluido en cuatro ocasiones como parte de su regularidad democrática.

Los números relativos al porcentaje de participación pueden parecer sumamente alentadores en la mayoría de los casos. Para muestra un botón: las primeras experiencias de votación extraterritorial a nivel local en promedio presentan una participación del 52.16%, habiendo ocho entidades por encima del promedio de participación en sus primeros comicios extraterritoriales (ver mapa 1).

Sin embargo, las cifras de participación en términos de voto desde el exterior muchas veces pueden ser engañosas, pues esconden los resultados reales. Hay entidades que, habiendo realizado una sola elección extraterritorial, han mostrado esfuerzos institucionales importantes en sus campañas de difusión, vinculación y comunicación, inclusive estableciendo una unidad técnica especializada de carácter permanente en su estructura institucional, como lo hizo en su momento el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato. Jalisco, Puebla o Tamaulipas, también son estados que han demostrado ese compromiso con el voto migrante.

De esta manera, la cantidad de votos es la que se vuelve una variable interesante y sobre la que hay que fundar la reflexión institucional, dado que, generalmente, los votos desde el extranjero van aumentando experiencia tras experiencia, salvo excepciones como Colima 2016 o Puebla 2019, ambas elecciones extraordinarias. Es decir, las entidades han recabado más votos conforme implementan más elecciones en el extranjero: la vinculación cumple su objetivo.

Sin embargo, hay dos casos que merece la pena destacar, primero, por su óptimo desempeño y vinculación con la ciudadanía residente en el extranjero, pero también porque luego de procesos sumamente exitosos, son los únicos que han disminuido considerablemente la percepción de votos desde el extranjero: Ciudad de México y Jalisco.

En el caso de Jalisco, en 2018 se caracterizó por ser la primera entidad federativa que, además de reconocer el derecho al voto por la gubernatura, lo hizo para la composición de representación proporcional del Congreso local. Es decir, tanto en 2018 como en 2021, las y los jaliscienses residentes en el extranjero pudieron contribuir en la asignación de los escaños plurinominales del Congreso del estado. Sin embargo, de 8530 votos obtenidos en 2018, solo el 30% votó en 2021.

De manera similar, la Ciudad de México había alcanzado una votación histórica en materia de voto extraterritorial en 2018, la cual fue de 20 855 votos. Para 2021 –luego de un proceso institucional en el que los partidos políticos impugnaron la figura de la diputación migrante– el IECM logró organizar una elección en la que al final se registraron 12 226 personas para votar (el 42.45% del tamaño de la LNERE de 2018), y únicamente votaron 8906 personas desde el extranjero (58.6% de la votación recibida en 2018).

Ambas instituciones electorales han argumentado que es debido a la pandemia o al hecho de que se trataba de una elección intermedia. Sin embargo, dicha justificación puede ser un tanto conveniente para no afrontar las falencias existentes para fomentar el voto a través de estrategias permanentes de vinculación. Por ejemplo, desde 2019, en la Ciudad de México existe la Red de Voto Chilango, la cual cuenta con aproximadamente 1200 contactos de personas residentes en veinticinco países y que han incidido en distintos rubros de la vida institucional del instituto electoral local. Sin embargo, aún faltó concatenar dichos esfuerzos con el ejercicio del voto. Por ello, es menester que, desde ya, los opl inicien con la construcción de estrategias reales para buscar una mayor participación más allá de las fronteras.

La sociedad civil y su rol activo: la importancia de incluir asociaciones migrantes e instituciones académicas

El multicitado modelo de gobernanza electoral que, entre otras cosas, abre al escrutinio público la mejora institucional, se convirtió en la oportunidad de insertar intereses selectivos por parte de la Red Voto Chilango y que, a través de repertorios que emulan las prácticas institucionales, se encontraron oportunidades de conseguir cambios políticos discretos pero relevantes. Sin embargo, en la continuidad de materializar el voto, en una oportunidad histórica de representación política, no logró mostrar su músculo civil, ni la eficiencia institucional ganada en 2018 para muchos de los OPL en las elecciones subsiguientes.

El gran problema de una votación exigua o que, en su caso, ha ido en preocupante decremento, es precisamente que los esfuerzos institucionales no están concatenados. Por ello –y lo ha insistido el autor de estas líneas en diversas ocasiones– resulta necesario fundar una Unidad Técnica Especializada que se encargue de realizar campañas de organización, difusión, comunicación y vinculación focalizada y técnica, y ello tiene un principio fundamental confirmado, de nuevo, por investigaciones académicas, lo cual no puede ni debe soslayarse: las personas migrantes presentan una dualidad en la concepción y ejercicio de los derechos políticos: por un lado, tienen nacionalidad, residencia, ejercen su ciudadanía política, cultural, social y económica; y si bien no siempre a través de los canales institucionales tradicionales, han encontrado mecanismos de presión para materializar sus demandas en los contextos en los que conciben pertenencia: al menos dos, el lugar de origen y el lugar de residencia. Sería sumamente positivo que esta visión del transnacionalismo no sea ignorada al momento de construir campañas de educación cívica para la ciudadanía migrante.

Hay que recordar que todo lo que se produce en un ambiente transnacional –sean votos, remesas o demandas de grupos sociales– es producto de la acción social generada por la ciudadanía migrante, la cual se combina con las relaciones sociopolíticas que las instituciones electorales deben estar preparadas para afrontar desde su estructura institucional y programas de acción; y que tienen que ver con el énfasis en las dinámicas propias del entorno y patrones culturales, tanto del lugar de residencia como del origen.

Las dimensiones políticas del transnacionalismo implican, inherentemente, cuestiones de identidad y, por consiguiente, plantean interrogantes al orden cívico al grado de cohesión de las sociedades donde las migraciones deciden establecerse. El concepto de ciudadanía visto desde la perspectiva transnacional busca tanto principios como derechos para la igualdad política-social más allá de las fronteras nacionales, pero esa no parece ser la base fundamental de quienes dirigen la materia en muchos organismos electorales. De este modo, las estrategias de voto en el extranjero deben tener un fuerte ingrediente de educación cívica y construcción de ciudadanía, y provocar que las y los migrantes se apropien de esos mecanismos para participar en las elecciones de su país de origen.

Asimismo, debe abrirse al escrutinio público la posibilidad de construir una política de vinculación que trascienda las miras unidireccionales de las instituciones. En palabras llanas: conformar grupos de personas expertas como académicos y académicas (ciencia política, antropología social, psicología social o derecho), representaciones de migrantes, autoridades electorales y partidos políticos, para que unan sus esfuerzos con el objetivo de construir, desde este momento, las mejores estrategias para vincular a la ciudadanía migrante a participar en las elecciones de 2024. No hacerlo no es una cuestión de presupuesto sino de voluntad institucional. Estamos a tiempo.

A manera de epílogo

Por ello, se recomienda alejarse de estrategias que parecen más el cumplimiento forzado de objetivos institucionales que, con calzador, deben ser alcanzados, para con ello signar con una palomita o un tache el estatus de los mismos. Tal vez poner una invitación a votar desde el extranjero en espectaculares en las vialidades más congestionadas de alguna ciudad, o invitar a un “consejero o una consejera a tu casa” pueden ser herramientas complementarias de cumplimiento; sin embargo, hay que reparar concienzudamente y reflexionar más allá de la justificación propia, si dichas estrategias cumplen con objetivos de vinculación efectiva que potencian realmente la participación de las y los migrantes en los comicios. 

Entonces, es importante que las personas e instituciones encargadas de vincularse con la ciudadanía migrante desde los institutos electorales y partidos políticos recuerden aquella idea atribuida a Einstein que invita a forzar la inspiración; a fundar sus actividades en términos de innovación, escapando de la comodidad y el suelo de confort. Recordemos que locura es hacer lo mismo una y otra vez y esperar resultados distintos.

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José Antonio Carrera Barroso

Politólogo. Profesor-Investigador de tiempo completo en el Departamento de Sociología en la UAM-I. Miembro del SNI de CONAHCYT. Experto en materia electoral. @CarreraBarroso.

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